PNCCF – Programul National de Cadastru si Carte Funciara sub lupa specialistilor din domeniu

In primavara anului 2015 a fost lansat, de catre Agentia Nationala de Cadastru si Publicitate Imobiliara (ANCPI), Programul National de Cadastru si Carte Funciara (PNCCF), prin Hotararea Guvernului nr. 294/29.04.2015, care detaliaza activitatile acestuia si sumele necesare realizarii lui, suportate din veniturile proprii ale ANCPI si fonduri externe nerambursabile. Obiectivul PNCCF este ca, pana in anul 2023, sa fie inregistrate, in mod sistematic si gratuit pentru cetateni sau oricare alti detinatori de drept public sau privat, toate imobilele situate pe teritoriul unitatilor administrativ teritoriale municipii, orase si comune. In 2016, programul a fost corectat in sensul inregistrarii, cu prioritate, pana in anul 2020, a terenurilor din extravilan, preponderent agricole, mentinandu-se anul 2023 ca termen final pentru toate celelalte imobile situate in intravilan.

PNCCF este, desigur, un proiect national ambitios, care are rolul de a aduce sistemul de inregistrare a proprietatii din Romania la nivelul celorlalte state europene, cu beneficii directe si indirecte inestimabile atat pentru stat, cat si pentru cetatenii acestuia. Existenta unui sistem informatic centralizat si cu acoperire geografica nationala completa faciliteaza accesul rapid la informatii actualizate, sigure si complete despre proprietate. ANCPI a dezvoltat, in decursul anilor, si gestioneaza un sistem integrat de cadastru si carte funciara (SICC) a carui aplicatie utilizator este cunoscuta pentru publicul larg sub denumirea de „Imobile eTerra”. In baza de date nationala unica a sistemului informatic respectiv sunt stocate informatii tehnice, economice si juridice, inclusiv istoricul din punct de vedere al evolutiei drepturilor si sarcinilor, acolo unde unde este cazul, referitoare la un anumit imobil. Aceste informatii pot fi disponibile la cerere publicului si utilizatorilor specializati (notari, specialisti cadastrali autorizati, banci, executori etc), care au acces la sistem.

Prezentarea informatiilor aferente unui imobil se face sintetizat in extrasul de carte funicara si extrasul de plan cadastral anexat. In conditiile finalizarii cadastrului si inregistrarii sistematice la nivelul unei unitati administrativ teritoriale, cetatenii pot dezbate succesiunile acolo unde este cazul si obtine certificatele de mostenitor cu finantare de la bugetul PNCCF, fiind astfel scutiti de cheltuieli suplimentare. Posesorii necontestati in perioada legala devin proprietari, iar constructiile fara acte sunt inscrise in cartea funciara si evidentiate pe planul cadastral.

Cu aceasta noua situatie, in care toate imobilele dintr-un teritoriu administrativ sunt inregistrate pe baza de acte de proprietate actualizate, piata imobiliara, creditul ipotecar si agricol, autorizarea construirii si urbanismul functioneaza mai eficient, producand efecte directe asupra bunului mers al economiei prin derularea la timp si mai usor a investitiilor de tot felul. Dupa inregistrarea sistematica se stie foarte bine ca baza de calcul a taxelor si impozitelor locale creste semnificativ prin corectarea fondului construit, in special cu impact direct in bugetul local al unitatii administrativ teritoriale. De asemenea, clarificarea limitelor si actelor domeniului public si privat al statului sau al unitatilor administrativ teritoriale are un efect imediat in mai buna gestiune a localitatilor si derularea mai rapida a investitiilor publice si concesiunilor, fapt care, la fel, are impact asupra economiei la nivel local.

Imobilul este unitatea de baza care face obiectul inregistrarii. Un imobil reprezinta terenul cu sau fara constructii, inclusiv apartamentele acestora, acolo unde este cazul, indiferent de tipul de proprietate, destinatie sau de situarea acestora in intravilanul ori extravilanul localitatilor. Inregistrarea imobilelor in sistemul informatic se face, individual, la cerere, pe cheltuiala detinatorului proprietatii sau in mod sistematic, in cadrul finantarii ANCPI prin PNCCF.

Serviciile cadastrale de inregistrare sistematica se realizeaza fie la nivelul intregii unitati administrativ teritoriale, fie la nivel de sectoare din cadrul unitatii administrativ teritoriale, in functie de forma de finantare si contractare, in conformitate cu prevederile legale ale PNCCF.  Sub aspect juridic inregistrarea sistematica se face pe baza actelor doveditoare ale drepturilor de proprietate preluate de la cetateni si din arhiva OCPI sau a adeverintelor de proprietate emise de unitatea adminisitrativ teritoriala dupa efectuarea masuratorilor. In continuarea acestei etape are loc publicarea registrelor si planurilor cadastrale, precum si rezolvarea contestatiilor, urmand ca inregistrarile sa devina definitive si migrate in sistemul informatic centralizat al ANCPI.

Legat de desfasurarea Programului National de Cadastru si Carte Funciara, dl Cornel Paunescu, presedinte onorific al Uniunii Geodezilor din Romania si profesor doctor in cadrul Facultatii de Geologie si Geofizica din Universitatea Bucuresti, antreprenor cunoscut in domeniu din anul 1994, a tinut sa precizeze:

„Uniunea Geodezilor din Romania (UGR) este singura asociatie profesionala la nivel national care reuneste peste 500 de specialisti cotizanti ce isi desfasoara activitatea in diversele domenii de activitate specifice ingineriei geodezice, respectiv masuratorile terestre si geodezie, topografie, topografie inginereasca, fotogrametrie, cartografie digitala si GIS, cadastru si organizarea teritoriului. UGR si-a propus sa fie un forum al tuturor specialistilor din domeniu, indiferent daca activeaza profesional in sectorul public, privat sau academic. UGR este membra cu drepturi depline a Federatiei Internationale a Geodezilor (FIG), singura organizatie profesionala in domeniu la nivel global recunoscuta de Organizatia Natiunilor Unite.

Un numar important al specialistilor membri ai UGR sunt angrenati de circa un deceniu in efectuarea cadastrului sistematic, atat pe intreg UAT-ul cat si pe sectoare cadastrale. Din nefericire, pana acum, ANCPI nu a luat in considerare propunerile pe care UGR le-a facut pentru modificarea specificatiilor tehnice de realizare a inregistrarii sistematice. Regulamentele sunt elaborate doar de specialistii ANCPI fara sa tina seama de propunerile pe care UGR le-a facut in decursul anilor. Consider anormala aceasta situatie, avand in vedere ca specialistii UGR sunt cei care au experienta practica extrem de bogata obtinuta in timp, iar ulterior chiar ei sunt cei care trebuie sa aplice efectiv specificatiile tehnice de realizare a serviciilor cadastrale. Consideram ca, la acest moment, doar o colaborare mai stransa cu specialistii din domeniu poate duce la realizarea cu succes a PNCCF. In caz contrar exista riscul ca obiectivul PNCCF sa nu poata fi atins. Modul in care sunt receptionate lucrarile este insuficient structurat si reglementat, iar opiniile inspectorilor si registratorilor din OCPI pot fi, uneori, rezultatul unor abordari locale, proprii sau chiar divergente pentru situatii similare. Acest aspect se datoreaza si faptului ca unii inspectori din OCPI care efectueaza verificarile si receptiile sunt fara experienta, deoarece, in activitatea de zi cu zi, nu executa sau nu au executat anterior asemenea tip de lucrari.

Speram ca ANCPI sa tina cont pe viitor de propunerile pe care UGR le-a facut de-a lungul timpului si sa ne invite la un dialog”, a incheiat Presedintele onorific al UGR.

Asociatia Patronala din Cadastru, Geodezie si Cartografie (APCGC) reuneste 142 firme al caror principal domeniu de activitate, asa cum se poate constata chiar din denumire, este Cadastrul, alaturi de specializarile strans legate de acesta, respectiv Geodezia (referinta spatiala) si Cartografia (harta). Presedintele APCGC, dr. ing. Valeriu Manolache, cu o experienta in domeniu de peste 30 de ani, a precizat:

„Dat fiind domeniul nostru de activitate, suntem profund interesati de toate aspectele legale, economice si sociale care constituie cadrul general in care lucram. Practic, toate firmele de specialitate care au aderat la APCGC presteaza, cu precadere, servicii de cadastru pentru persoane fizice, pentru autoritatile publice locale dar si pentru institutia de profil (ANCPI). In mod firesc, activitatea curenta, ca si experienta acumulata de-a lungul timpului, au contribuit sa avem o buna cunoastere, „din interior” a celor mai importante aspecte practice care privesc realizarea evidentei cadastrale generalizate in Romania.

Potrivit celor prevazute in Hotararea Guvernului nr. 294/29.04.2015, ar fi trebuit ca, incepand din 2018, sa fie asigurat un ritm anual de peste 300 UAT-uri (de la 320 in 2018, la 560 in 2023), astfel incat, pana in anul 2023, sa fie acoperite 3.181 de localitati din totalul celor 3.228 de UAT-uri (municipii, orase, sectoare in Capitala si comune) existente in Romania.

Examinand datele statistice publicate pe web-site-ul ANCPI (www.ancpi.ro), putem observa fie partea plina a paharului, fie partea goala, functie de punctul de vedere (al autoritatilor si al cetateanului).

„Paharul” complet il reprezinta cele 40 de milioane de imobile (terenuri si constructii) care se estimeaza ca ar exista in Romania.

Privind „partea plina”, constatam ca, in acest moment, sunt inregistrate in evidenta cadastrala aproape 12 milioane de imobile.

„Partea goala” ne arata ca mai sunt de inregistrat circa 28 de milioane de imobile, adica circa 70% din totalul estimat. Mai putem constata ca, din cele 12 milioane de imobile in evidenta, doar putin peste un milion (nici 10%) au fost inregistrate prin PNCCF (gratuit), restul fiind inregistrate prin sistemul de cadastru „sporadic”, pe cheltuiala detinatorilor (persoane fizice si juridice), aceasta reprezentand o semnificativa sursa de venituri „proprii” ale ANCPI, sursa din care se finanteaza inregistrarea „gratuita”.

De asemenea, se mai poate observa ca ritmul de inregistrare prin PNCCF poate fi estimat in mod optimist la circa 400.000 de imobile pe an, ceea ce ar insemna, daca nu se produce nicio schimbare majora, ca pana la sfarsitul anului 2023 vor mai fi incluse in evidenta cadastrala inca 1.600.000 de imobile, foarte departe de obiectul propus.

Spre deosebire de perspectiva autoritatilor, care considera ca totul decurge conform planului, din perspectiva cetateanului este clar ca ceva nu merge cum ar trebui si sunt necesare reparatii „capitale”, daca nu chiar o regandire a intregului sistem.

Fiind direct implicate in lucrarile de cadastru sistematic finantate prin PNCCF, firmele din Asociatia Patronala din Cadastru, Geodezie si Cartografie (APCGC) au putut constata, in cel mai direct mod posibil, care sunt deficientele actualului sistem de inregistrare cadastrala, deficiente pe care le-au semnalat conducerii ANCPI in numeroase materiale scrise si intalniri de lucru, fara, insa, a putea constata o ameliorare semnificativa a starii de lucruri.

Foarte pe scurt, din punctul nostru de vedere, principalele deficiente sunt:

• Caracterul extrem de stufos, interpretabil si contradictoriu al cadrului normativ reprezentat in primul rand de Legea 7/1996 (a cadastrului si publicitatii imobiliare) si de „Regulamentul de avizare, receptie si inscriere in evidentele de cadastru si carte funciara” adoptat in 2014, ambele acte modificate de mai multe ori (legea de peste zece ori, regulamentul de peste cinci ori). La acestea doua se adauga multe alte legi cu incidenta in evidenta cadastrala, precum si Caietul de sarcini pe baza caruia se deruleaza lucrarile de inregistrare cadastrala sistematica.
• Caracterul facultativ al cadrului normativ. Tocmai pentru ca este stufos, interpretabil si contradictoriu, specificatiile legilor si normelor sunt aplicate neuniform. Practic, fiecare oficiu teritorial (OCPI) din subordinea ANCPI isi face propriile norme, ajungand chiar in situatia ca doi functionari din acelasi oficiu sa interpreteze diferit aceeasi speta.
• Durata exagerat de mare a procedurilor de verificare si receptie la OCPI a lucrarilor de inregistrare cadastrala sistematica, determinata si de inexistenta unor criterii clare si transparente, totul petrecandu-se de parca obiectivul ar fi punerea in dificultate a Prestatorului si nu sprijinirea lui in realizarea unei lucrari corespunzatoare din toate punctele de vedere.

Desigur, contractele pentru servicii de inregistrare cadastrala nu omit prevederi privind plata de penalizari in sarcina Prestatorului daca acesta intarzie predarea. In schimb, „uita” sa prevada si penalizari in sarcina Achizitorului (OCPI si ANCPI) daca acesta amana verificarea, receptia si decontarea.

• Caracterul absolut atribuit datelor din Titlurile de proprietate emise in aplicarea legilor proprietatii funciare (in primul rand Legea 18/1991), desi practica demonstreaza ca un numar mare din aceste date sunt eronate si contrazic flagrant realitatea.

Desigur, deficientele enumerate mai sus (la care, dupa o analiza riguroasa si detaliata, se pot adauga destule altele) nu sunt determinate de cauze imuabile (cum ar fi legile fizicii, de exemplu) ci de aspecte aflate la indemana autoritatilor (Parlament, Guvern) si institutiilor de specialitate (ANCPI, OCPI, ministere) care le pot corecta. Pentru aceasta este nevoie de profesionalism, de responsabilitate si – in primul rand – de dorinta sincera de a face ce trebuie facut.”

Ionut Savoiu, Presedinte al Uniunii Geodezilor din Romania, a fost deputat in Parlamentul Romaniei in legislatura 2012-2016, perioada in care a indeplinit functia de Vicepresedinte al Comisiei de Tehnologia Informatiei si Comunicatii. Intre 2005-2012 a fost Country Manager intr-o companie multinationala de profil si consultant international in domeniu in Europa de Est. La infiintarea Agentiei Nationale de Cadastru si Publicitate Imobiliara (ANCPI), in anul 2004, a ocupat, timp de 7 luni, pozitia de director general adjunct in cadrul institutiei. Referindu-se la Programul National de Cadastru si Carte Funciara, dl Savoiu ne-a impartasit cateva opinii:

„PNCCF ar avea sansa sa se deruleze intr-un ritm mult mai eficient daca ar exista un dialog echilibrat si institutionalizat intre autoritati si profesionistii din domeniu in beneficiul intregii societati. Dupa cum se stie foarte bine, legea de reglementare si organizare a profesiei de geodez este respinsa la avizare chiar de catre autoritatile nationale in domeniu, MDRAP (Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice) si ANCPI. In opinia noastra aprobarea legii ar crea acel context institutional organizat prin care profesionistii din domeniu pot interveni pozitiv si imbunatati cadrul normativ si economic al ANCPI in ceea ce priveste activitatea de cadastru si inregistrare sistematica.

Este laudabil, din punct de vedere al transparentei, ca ANCPI prezinta lunar pe site-ul sau unele evolutii din derularea PNCCF, in ceea ce priveste numarul contractelor de finantare incheiate cu unitatile administrativ teritoriale, numarul de imobile inregistrate sistematic si suprafata totala a acestora.

Din datele puse la dispozitie de ANCPI, lipsesc, din pacate, elemente esentiale de raportare, neexistand astfel o imagine clara care sa indice progresul efectiv realizat si dimensiunea decalajului in termeni cantitativi fata de ceea ce este de facut in cadrul fiecarei unitati administrativ teritoriale incluse in program. Aceste date ar trebui prezentatate in forma centralizata, grupat pentru fiecare tip de finantare si raportat la cantitatile de realizat pana la termenul final al PNCCF, in anul 2023. Obtinerea unei sinteze este, in acest sens, mult prea laborioasa pentru publicul specializat iar pentru publicul larg practic imposibil de realizat. Din parcurgerea cifrelor rezulta ca, de la lansarea PNCCF pana la 19 ianuarie 2019, doar cca 875.000 de ha din cca 23.800.000  de ha, adica aproximativ 3,8% din teritoriu a fost cadastrat si inregistrat sistematic si doar 22% contractat in diverse faze. Daca luam in considerare un progres anual al activitatii de cadastru si inregistrare de cca 500.000 de hectare (maximul inregistrat in 2018), rezulta o crestere a procentului de realizare a obiectivului PNCCF cu 2% din teritoriul national in fiecare an. In aceasta ipoteza, PNCCF s-ar finaliza in peste 40 de ani, fapt care ne conduce spre concluzia ca ar trebui facut ceva concret in sensul accelerarii derularii programului pe componenta de cadastru si inregistrare sistematica.

Sugerez, pe acesta cale, o sinteza a stadiului activitatii in cadrul PNCCF pe urmatoarea matrice de analiza propusa (Tabelul 1).

F1 – Finantare de la buget ANCPI cu servicii cadastrale contractate pe intreg UAT-ul, inainte de aprobarea HG nr. 294/29.04.2015

F2 – Finantare de la buget ANCPI cu servicii cadastrale contractate pe intreg UAT-ul

F3 – Finantare de la buget ANCPI cu servicii cadastrale contractate pe sectoare cadastrale

F4 – Finantare de la bugetul local, cu posibilitatea de asigurare a cofinantarii ANCPI

F5 – Finantare de la buget in cadrul POR – Axa 11

S1 – Suprafata totala a UAT-urilor pentru care se executa/au fost executate servicii cadastrale si de inregistrare sistematica

N1 – Numar estimativ de imobile din cadrul UAT-urilor pentru care se executa/au fost executate servicii cadastrale si de inregistrare sistematica

S2 – Suprafata totala aferenta sectoarelor cadastrale care fac/au facut obiectul contractelor de servicii cadastrale si de inregistrare sistematica

S3 – Suprafata aferenta sectoarelor cadastrale din cadrul UAT-urilor aflate in diverse faze de executie

S4 – Suprafata aferenta sectoarelor cadastrale din cadrul UAT-urilor aflate in faza de publicare

S5 – Suprafata aferenta sectoarelor cadastrale din cadrul UAT-urilor aflate in faza de solutionare a contestatiilor

S6 – Suprafata aferenta sectoarelor cadastrale din cadrul UAT-urilor aflate in faza de solutionare a contestatiilor, inregistrata in „Imobile eTerra”

S7 – Suprafata aferenta sectoarelor cadastrale din cadrul UAT-urilor cu imobile inregistrate in aplicatia „Imobile eTerra”

N2 – Numarul de imobile din cadrul UAT-urilor inregistrate in aplicatia „Imobile eTerra”

P1 – Procentul de realizare  S7/S1

P2 – Procentul de realizare  S7/S2

P3 – Procentul de realizare estimat N2/N1

Dupa realizarea unei astfel de analize vom cunoaste mai bine urmatoarele aspecte:

1. care este procentul de teritoriu national pentru care sunt in derulare servicii cadastrale si inregistrare sistematica defalcat pe fiecare modalitate de finantare;
2. care este procentul de teritoriu national aflat in diferite faze determinante ale procedurilor de cadastru si inregistrare sistematica, raportat la intreg teritoriul national in functie de diferitele surse de finantare;
3. care este procentul de teritoriu national aflat in diferite faze determinante ale procedurilor de cadastru si inregistrare sistematica, raportat la teritoriul national pentru care sunt in derulare servicii cadastrale si de inregistrare sistematica in functie de diferitele surse de finantare;
4. care este dinamica procesului de cadastru si inregistrare prin analiza comparativa lunara / trimestriala / anuala;
5. care este procentul imobilelor cadastrate si inregistrate raportate la totalul imobilelor estimate la nivelul teritoriului national.

Realizarea unei astfel de analize sintetice s-ar baza efectiv pe date analitice similare celor din Tabelul 1, detaliate pentru fiecare UAT si centralizate si la nivel de judet, lucru care ar transparentiza si mai bine stadiul efectiv al programului, atat pentru publicul larg, cat si pentru factorii de decizie implicati.

Tot in analiza stadiului implementarii masurilor instituite prin programul de guvernare 2017 – 2020 prezentata lunar pe site-ul ANCPI, am dori sa urmarim cum PNCCF contribuie la atingerea celor doi indicatori avuti in vedere. In mod evident, pentru a observa acest lucru, in situatia prezentata ar fi trebuit sa existe o defalcare clara a procentelor obtinute din inregistrarea sistematica fata de cele inregistrate la cerere, atat in cazul imobilelor locuinta (primul indicator), cat si in cazul suprafetei terenurilor agricole ce fac obiectul subventiilor APIA (al doilea indicator).

Pentru noi ramane un mare semn de intrebare de ce in analiza stadiului implementarii masurilor instituite prin programul de guvernare 2017-2020 nu au fost inclusi indicatori strict legati de PNCCF si nu complementar fata de politicile regionale si de dezvoltare rurala, asa cum sunt prezentati. Oare stadiul implementarii Axei 11 din Programul Operational Regional (POR) nu face parte din dezvoltarea regionala?!

In plus, am mai spus-o si cu alte ocazii, modul in care se deruleaza achizitiile in ceea ce priveste Axa 11 din POR genereaza un risc major ca o parte semnificativa din sumele alocate pentru servicii cadastrale si de inregistrare sistematica, in cele 660 de UAT-uri, sa fie cel mai probabil transferate catre alte axe din POR spre finalul perioadei de finantare sau, in cel mai rau caz, chiar dezangajarea acestora.

De remarcat ca la achizitia publica din toamna anului 2018, pentru 36 de loturi incluzand cca 200 de comune nu s-au prezentat furnizori decat pentru 12 loturi, care includ 57 de comune. Exista cateva elemente de risc ce rezulta din analiza modului in care a fost alcatuita documentatia de atribuire pentru cele 36 de loturi, care indeparteaza furnizorii de PNCCF si pe care as dori sa le enumar mai jos:   

• modul de estimare a valorii contractelor nu tine cont de elementele de cost ale furnizorului, care, in general, variaza in functie de numarul de imobile si tipul multicriterial al acestora si astfel sunt stabilite artificial plafoane pentru preturi care nu acopera costurile si riscurile furnizorilor;
• numarul diferit de comune pentru fiecare lot, cu o variabilitate de la 3 la 10, are o influenta directa asupra costurilor fixe pentru fiecare UAT si care nu are legatura cu suprafata contractata;
• durata fixa de prestare a serviciilor pentru fiecare lot, indiferent de numarul de comune, care necesita derularea unui efort de manopera concentrat si excesiv dezechilibrat pe perioada primelor 6 luni din contract in loturile cu numar mare de comune, comparativ cu cele cu un numar mai mic de comune;
• imposibilitatea efectuarii unor predari si decontari partiale pe parcursul prestatiei intr-o perioada indelungata, de cca. 12 – 16 luni, dupa caz, dupa prima livrare. In aceste conditii, cea mai mare parte a furnizorilor considera ca nu vor reusi sa asigure un flux de numerar care sa mentina concentrarea echipelor de proiect pe serviciile contractate si apare riscul cresterii semnificative a costurilor de finantare, daca aceasta este posibila.

In cadrul discutiilor purtate la UGR am ajuns clar la concluzia ca este nevoie de o schimbare de paradigma in ceea ce priveste modul in care furnizorii de servicii cadastrale si reprezentantii unitatilor administrativ teritoriale isi gasesc locul in cadrul PNCCF. Credem ca nu este suficient doar sa ni se semnaleze din partea ANCPI „oile negre” ale implementarii PNCCF, respectiv unii primari care nu s-au aratat interesati sa contracteze lucrari de inregistrare sistematica si persoane fizice si juridice autorizate care tergiverseaza lucrarile de inregistrare sau nu doresc sa se implice in furnizarea de astfel de servicii, ci sa si gasim impreuna solutii.”

Iata in Tabelul 2 cateva dintre solutiile propuse de specialisii din domeniu in decursul timpului.

„Cred ca este benefic, pentru economie si societatea romaneasca in ansamblul ei, sa identificam mai degraba impreuna problemele, sa cautam solutii si nu vinovati.  Solutii exista dar acestea merita sa fie discutate, apoi agreate si cu profesionistii care realizeaza serviciile de cadastru si inregistrare”, a incheiat dl Ionut Savoiu, presedintele UGR.

…citeste articolul integral in Revista Constructiilor nr. 156 – martie 2019, pag. 30