UGR: Situatia cadastrului sistematic in Romania

In anul 2021 se vor implini 10 ani de cand a inceput in Romania procesul de inregistrare sistematica a proprietatilor. Din pacate, societatea romaneasca nu prea are ce sarbatori. Din cele peste 3.000 de localitati care exista in Romania, doar 86 se pot lauda ca au toate imobilele inregistrate in cartea funciara. Desi aceste lucrari se desfasoara in peste 186 localitati, rata de finalizare a acestora este foarte mica.

Cadastrul sistematic in Romania a inceput cu proiectul CESAR (1 si 2), finantat de Banca Mondiala. Aproape zece ani mai tarziu, au mai ramas inca de finalizat lucrarile in 19 localitati. In cadrul acestui proiect s-au desfasurat lucrari in 50 de localitati. PNCCF a debutat in anii 2014 – 2015, insa lucrarile se desfasoara in acest moment cu rezultatele pe care le putem vedea cu totii.

In general, Banca Mondiala aplica o strategie bine-cunoscuta atunci cand vinde/implementeaza astfel de proiecte. Legislatia se testeaza intai intr-un proiect pilot. Rezultatele proiectului pilot sunt analizate, legislatia este completata si sunt testate intr-un alt proiect pilot. Dupa acesta sunt intocmite legislatia si procedurile finale si se implementeaza un program national. Aceasta a fost strategia aplicata in proiectele pilot CESAR 1 si CESAR 2. Pe baza acestor proiecte pilot si a modificarilor legislative aferente, ANCPI a initiat Programul National de Cadastru si Carte Funciara. Este de inteles ca in proiectele pilot lucrurile au mers greoi din cauza lipsei de experienta a prestatorilor, a institutiilor insarcinate cu receptia si verificarea lucrarilor de inregistrare sistematica si a lipsei unei legislatii coerente si adaptate noilor nevoi. Insa este mai greu de inteles de ce, dupa experienta a doua proiecte pilot, lucrurile se misca la fel de greu.

Entitatile responsabile cu implementarea lucrarilor de inregistrare sistematica sunt:

• ANCPI, responsabila cu strategia de implementare a cadastrului sistematic.
• Oficiile de Cadastru si Publicitate Imobiliara, care receptioneaza lucrarile de cadastru sistematic, organizeaza publicarea documentelor tehnice si participa, prin reprezentantii desemnati, la solutionarea cererilor de rectificare formulate in urma publicarii documentelor tehnice.
• Unitatile administrativ-teritoriale care au ca atributii, prin reprezentantii desemnati, instiintarea prin orice mijloc de publicitate a detinatorilor imobilelor cu privire la obligatiile pe care acestia le au, sa participe la identificarea imobilelor, sa puna la dispozitia executantilor informatiile si evidentele pe care le au, sa verifice si sa contrasemneze documentele cadastrale.
• Profesionistii din domeniul cadastrului, persoane fizice si juridice autorizate, care efectueaza operatiunile tehnice specifice activitatii cadastrale de determinare a limitelor imobilelor, de identificare a detinatorilor si de elaborare a documentatiilor cadastrale.

In multe declaratii publice, ANCPI clameaza drept reusit gradul mare de contractare a lucrarilor de cadastru sistematic la nivel de sector cadastral. Gradul de finalizare a acestor contracte insa este foarte mic. Mai mult, la ultimele doua licitatii, realizate la nivel de UAT de data aceasta, din 357 localitati scoase la licitatie, au fost depuse oferte doar pentru 71 de localitati (circa 20%). Este necesara o analiza serioasa, atat la nivel institutional, cat si in randul profesionistilor din domeniu, pentru a vedea care ar putea fi cauzele acestor esecuri.

Strategia ANCPI este greu de identificat. Desi exista un document numit „Strategia ANCPI pe perioada 2013-2017”, nu se precizeaza absolut nimic despre prioritatile institutiei si cum intentioneaza sa-si atinga obiectivul propus de a inregistra cat mai multe proprietati in sistemul de cadastru si carte funciara. Mai mult, desi activitatile de cadastru sunt prestate de profesionistii persoane fizice sau juridice autorizate, acestia nu sunt pomeniti niciunde in interiorul documentului.

La fel, in studiul de fezabilitate pentru finantarea proiectului de cadastru de catre Uniunea Europeana, se vorbeste de nenumarate avantaje si facilitati pentru economie si firme, dar nu se gaseste nicio mentiune asupra profesionistilor care lucreaza in cadastru.

Ignorarea repetata a celor care muncesc efectiv in procesul de inregistrare a proprietatilor arata atitudinea ANCPI fata de acestia. Desi in regulamentul de functionare al ANCPI se specifica clar ca Agentia coordoneaza executarea lucrarilor de cadastru si colaboreaza cu organizatii profesionale si societati comerciale, acest lucru este foarte greu de observat de catre profesionistii din domeniul cadastrului.

Consultarile cu mediul privat au fost sporadice. Majoritatea profesionistilor au observat ca, desi modificarile de legi si ordine care ii privesc direct sunt supuse dezbaterilor publice conform legii, sugestiile lor nu sunt luate in considerare. Aceste lucruri au dus la o atmosfera de totala neincredere intre Agentie si mediul privat, persoanele fizice si juridice, parte esentiala a sistemului de cadastru romanesc, devenind reticente sa participe la procesul de inregistrare sistematica a proprietatilor initiat de ANCPI.

Inca din perioada Marii Crize Mondiale din 1929-1933, majoritatea statelor şi-au schimbat atitudinea fata de economie. Daca pana atunci statul nu intervenea in piata, considerand ca aceasta, prin mecanismele de cerere si oferta, se poate regla singura, la ora aceasta, pana si cele mai liberale guvernari aplica principiile keynesiene, care acorda statului o responsabilitate crescuta in crearea unei piete functionale si a bunastarii celor care activeaza in ea. ANCPI este o institutie a statului. Responsabilitatea ei este de a crea o piata corecta, concurentiala prin finantarea corecta a lucrarilor de cadastru.

Valorile estimate ale contractelor, calculate de ANCPI, au fost facute fara a realiza o consultare reala de piata. Acest lucru a dus la o valoare impusa care nu acopera nevoile si, in acelasi timp, nu stimuleaza profesionistii din domeniu in contractarea unor astfel de lucrari. In plus, subfinantarea la care piata de cadastru a fost supusa de-a lungul timpului precum si lipsa de predictibilitate au facut persoanele fizice si juridice sa fie reticente in a se angrena in astfel de lucrari complexe, costisitoare si nerentabile.

Un alt element care duce la contractarea redusa a lucrarilor de inregistrare sistematica a proprietatii il reprezinta decontarea anevoioasa a lucrarilor. Procesul de cadastrare este indelungat, durata sa depinzand de foarte multi factori, de la cantitatea de imobile, pana la procesul anevoios de receptie si verificare a lucrarilor de catre oficiile de cadastru. In aceste conditii, prestatorii pot astepta chiar si ani de zile pana la primele decontari. Astfel ca reticenta lor de a participa la realizarea unor astfel de lucrari, mai ales a persoanelor fizice autorizate si firmelor mai mici, este pe deplin justificata.

In aceste conditii este clar de ce gradul de finalizare si mai nou, gradul de contractare a lucrarilor de inregistrare sistematica este total nesatisfacator. Sunt necesare masuri imediate pentru rezolvarea situatiilor descrise mai sus, astfel incat profesionistii din domeniu sa fie motivati sa participe la realizarea lucrarilor de cadastru sistematic.

Este adevarat ca in ultimele luni au fost facuti cativa pasi incurajatori in directia rezolvarii unora dintre problemele mentionate. Printre acestia, a fost realizata o cercetare de piata pentru a putea avea o imagine mai corecta asupra modului de estimare a valorii contractelor. ANCPI a inceput sa arate o deschidere mai mare catre dialog. Au fost initiate o serie de intalniri cu Uniunea Geodezilor din Romania, Asociatia Patronala din Cadastru, Geodezie si Cartografie sau Asociatia Evaluatorilor Funciari. Nu este insa suficient. Aceste organizatii reprezinta doar o parte dintre profesionistii din domeniu. Este necesar ca aceste dialoguri sa fie extinse, astfel incat sa-i cuprinda pe cat mai multi dintre cei care desfasoara aceasta activitate.

O alta premiera a fost acceptarea pentru prima data a observatiilor facute in dezbaterea publica pentru ordinele emise de ANCPI. Un exemplu, nu singurul, ar fi reintroducerea referatului de completare pentru lucrarile de inregistrare sporadica a proprietatilor. Nu este suficient. ANCPI trebuie sa se aplece mai aprofundat catre specialistii din domeniu, iar doleantele lor sa fie preluate si aplicate in noile legi si regulamente.

Un alt exemplu este posibilitatea pe care ANCPI o ofera profesionistilor din domeniu de realizare a unor proceduri specifice cadastrului, in mediul online. Aceste masuri, luate pe perioada pandemiei de COVID 19, trebuie sa continue si dupa ce lucrurile vor reveni la normal. ANCPI trebuie sa faca pasi seriosi si sustinuti catre digitalizarea si simplificarea procedurilor de inregistrare a imobilelor.

Toate acestea pot reprezenta semene ale unui dezghet in relatia dintre mediul privat si ANCPI. Aceste masuri trebuie continuate si completate, pentru a putea restabili relatii de incredere intre mediul privat si cel de stat. Comunitatea profesionistilor asteapta o reforma profunda a strategiei in ceea ce priveste sistemul de inregistrare a proprietatii si asteapta de la ANCPI un dialog sustinut pe aceste teme. In plus, se simte nevoia ca ANCPI sa-i recunoasca si sa ii aprecieze la justa valoare pe cei care lucreaza efectiv in realizarea lucrarilor de cadastru in Romania.

Rolul Oficiilor de Cadastru si Publicitate Imobiliara din Romania este de a verifica si receptiona lucrarile de inregistrare a proprietatilor. In acest sens, aceste institutii sunt direct responsabile de rapiditatea cu care se desfasoara procesul de inregistrare sistematica a proprietatii. Analizand insa timpul pe care o asemenea lucrare il petrece in procedura de verificare, precum si gradul mare de respingeri pe care OCPI-urile il au, putem afirma ca, in loc sa accelereze procesul, aceste institutii il incetinesc.

Nu se poate vorbi de o practica unitara in ceea ce priveste modul de verificare a lucrarilor de inregistrare sistematica a proprietatilor. „Ce trece la un oficiu nu trece la altul”. Acest lucru se datoreaza, in mare masura, specificatiilor tehnice interpretabile sau, mai bine zis, inexistentei unor specificatii tehnice clare, concise, in ceea ce priveste modul de receptie si verificare a lucrarilor de inregistrare sistematica.

Lipsa unei definiri clare a erorii duce la situatii absurde in care lucrarile sunt respinse sau acceptate in functie de toanele inspectorilor de cadastru sau registratorilor de carte funciara. Practic, orice poate fi considerat eroare, de la cele grave, ca lipsa unei ipoteci, pana la lipsa unui semn de punctuatie. Prestatorii, desi au posibilitatea sa reclame aceste abuzuri sau sa actioneze in justitie, din lipsa de timp si de fonduri, prefera sa refaca aceste „erori”, in speranta ca lucrarea „va trece”.

In plus, sunt foarte rare cazurile in care OCPI reuseste sa se incadreze in termenul prevazut de lege pentru verificare. Daca prestatorul este penalizat pentru intarzieri in predarea lucrarii, lucrurile nu stau la fel pentru oficiile de cadastru. Astfel s-a ajuns in practica la cazuri de intarziere a lucrarilor de peste un an de zile.

Persoanele fizice si juridice se confrunta la fiecare lucrare contractata cu aceste probleme. Pe langa faptul ca nu exista livrari partiale ale lucrarilor, ca costurile de executie sunt mari, nu isi pot previziona nici macar un termen fezabil pentru finalizarea lucrarilor.

Este adevarat ca aceste situatii nu se intalnesc in toate oficiile de cadastru. Exista foarte multi angajati ai acestor institutii care au un grad inalt de pregatire, experienta si etica profesionala. Se evidentiaza astfel o serie de judete in care gradul de inregistrare a imobilelor este foarte ridicat.

Profesionistii din domeniul cadastrului asteapta prevederi clare de receptie si verificare a lucrarilor, o practica unitara la nivel national care sa dea posibilitatea crearii unui flux de lucru pentru lucrarile de inregistrare sistematica, in orice localitate ar fi desfasurate. De asemenea, este necesara o schimbare de mentalitate a lucratorilor din oficiile de cadastru, de la o abordare calata pe identificarea erorilor, la o abordare centrata pe gasirea de solutii constructive. O solutie pentru motivarea responsabililor acestor institutii de a accelera procesul de cadastrare ar fi evaluarea lor in functie de numarul de imobile inscrise, nu de numarul de imobile contractate.

Unitatile administrativ-teritoriale au rolul de a ajuta prestatorul in desfasurarea activitatii de inregistrare sistematica a proprietatii. Asigurarea sprijinului in desfasurarea campaniei de informare, a identificarii proprietarilor si in aspectele ce tin de corectitudinea lucrarii asigura in mare masura succesul sau esecul unui proiect de cadastru sistematic.

Exista insa cazuri in care primariile nu sunt dispuse la acordarea acestui ajutor. In aceste situatii, profesionistul din domeniul cadastrului se gaseste in situatia ingrata de a trebui sa realizeze lucrarea fara accesul la date esentiale pentru aceasta. Mai mult, nu are nicio parghie in a putea determina o schimbare de atitudine. Se afla la bunavointa institutiei, fara nicio posibilitate de a le influenta comportamentul in mod legal.

Lipsa sprijinului autoritatilor locale este un factor care contribuie enorm la intarzierea procesului de cadastrare. De foarte multe ori, persoana fizica sau juridica autorizata este pusa in fata unei alegeri imposibile: „ori satisface dorintele primarului, ori acesta nu semneaza documentele cadastrale”. Si, ca intotdeauna, atunci cand lucrurile nu ies conform dorintelor primariei, de vina este prestatorul lucrarii.

Din fericire, aceste probleme nu sunt intalnite foarte des in cadrul procesului de inregistrare sistematica a proprietatii. De cele mai multe ori, primariile si profesionistii din domeniul cadastrului incearca sa alcatuiasca o echipa functionala care sa poata realiza cadastrarea localitatii in conditii bune.

Desi nu apare nicaieri in strategiile ANCPI, prestatorul lucrarii de inregistrare sistematica este entitatea cea mai importanta dintre toate cele enumerate. Responsabilitatea sa se intinde pe tot parcursul lucrarii, ba chiar, de multe ori, si dupa finalizarea lor. Cu toate acestea, nici el nu este lipsit de vina in ceea ce priveste incetinirea procesului de cadastru.

O parte din vina pentru valoarea estimata scazuta a contractelor o poarta si prestatorii. Daca in cadrul proiectului CESAR, primul proiect de inregistrare sistematica din Romania, este de inteles ca, din cauza lipsei unui termen de comparatie si a lipsei de experienta, prestatorii au estimat gresit valoarea contractelor, este de neinteles acceptarea tacita a urmatoarelor contracte la un pret foarte mic.

Competitia, de multe ori neloiala, intre prestatori a facut ca pretul sa scada de la licitatie la licitatie, ajungandu-se la valori ale contractelor de-a dreptul absurde. In timp ce se plangeau de valoarea estimata scazuta a contractelor, licitau la preturi din ce in ce mai mici.

Acest lucru a dus la deteriorarea calitatii lucrarilor, la angajarea unei resurse umane mai slab pregatite, in conditiile in care acest domeniu sufera oricum din cauza lipsei de personal specializat, multi dintre lucratorii in cadastru reorientandu-se catre alte meserii, aducatoare de compensatii financiare decente, sau catre alte tari. Toate aceste cauze nu au ajutat deloc la accelerarea procesului de cadastrare, ba dimpotriva.

Tagma lucratorilor din cadastru sufera de o lipsa a constiintei de breasla. Profesionistul din acest domeniu nu mai are incredere in institutii. Dupa ce a fost ignorat ani de zile de catre autoritatile statului, ii este din ce in ce mai greu sa mai creada ca se va schimba ceva in bine, astfel incat sa se implice in proiectul de inregistrare sistematica.

Lipsa unei forme de asociere, a unei legi a profesiei, au facut din persoanele fizice si juridice autorizate niste entitati disparate, fara sentimentul apartenentei la un set de valori comune date de o anumita etica a profesiei. Experimente esuate ca Ordin al geodezilor, declarat neconstitutional in anul 2009, nu au facut decat sa spulbere si mai mult increderea profesionistilor in orice fel de organizatii profesionale sau legi ale profesiei.

Daca lucrurile continua la fel ca pana acum, este clar ca procesul de cadastrare a tarii va fi anevoios si de lunga durata. Este nevoie de o strategie noua a ANCPI, de schimbarea mentalitatii OCPI-urilor, de o estimare corecta a valorii contractelor de executie si de specificatii tehnice clare, scrise care sa nu mai lase profesionistii din cadastru la mila functionarilor.

La zece ani de la demararea cadastrului sistematic este nevoie de o reevaluare a rolului fiecarei entitati implicate. Este imperios necesara declansarea unui dialog constructiv. Este nevoie de recastigarea increderii de ambele parti, de o relatie noua, bazata pe respect, corectitudine, transparenta si incredere reciproca.

Dupa ani de zile in care au fost tratati ca ultima za din lantul trofic, profesionistilor din cadastru li se cere sa mai acorde inca o data incredere.

Se mai poate?

Autor:
prof. dr. ing. Cornel Paunescu 

Citeste articolul integral in Revista Constructiilor nr. 170 – iunie 2020, pag. 30