Codul Amenajarii Teritoriului, Urbanismului si Constructiilor intre vis si realitate (I)

Dupa mai mult de trei decenii, in domeniul calitatii constructiilor, tranzitia la economia de piata nu a inceput.

Acum, cand se pun in discutie modificari majore, care vizeaza schimbarea intregii legislatii din constructii, prin „Codul Amenajarii Teritoriului, Urbanismului si Constructiilor”, rezultatele slabe din domeniul calitatii ar trebui sa impuna prioritar o reforma de substanta. Modele performante, care si-au probat eficienta in tari dezvoltate, sunt esentiale. In numeroase domenii tara noastra este la coada Europei. Daca nu ne propunem ca decalajul dintre noi si alte tari UE sa se mareasca, va trebui gandita o strategie pentru a deveni performanti.

Legislatia promovata in domeniul calitatii constructiilor inainte de 1989… 

Dupa cutremurul din anul 1977, pentru ca au existat multe probleme cu urmari catastrofale, s-a pus in discutie infiintarea unui organism al statului care sa supravegheze calitatea constructiilor. Au existat multe pareri pertinente, ale unor specialisti in domeniu, care au pledat convingator pentru crearea unui organism „neutru”, care sa nu permita factorilor participanti sa-si faca de cap. Pentru a tine situatia sub control, regimul a fost obligat sa ia masuri drastice. Prin Legea nr. 8/1977 a fost „instituit un sistem unitar al inspectiei de stat in constructii”, „organizat in cadrul Inspectoratului General de Stat pentru Investitii-Constructii” (IGSIC), „organ” care avea menirea de a disciplina lucrurile prin sanctiuni usturatoare. Prin Decretul nr. 146/1984 institutia a trecut din subordinea Consiliului de Control Muncitoresc al Activitatii Economice in subordonea directa a Consiliului de Ministri. Legat de trecut, nu-mi propun sa analizez daca in contextul economiei centralizate se putea adopta o solutie mai eficienta. Ar exista probabil pozitii pertinente, atat „pro” cat si „contra”. Cert este ca economia etatista nu a gasit mecanismele care sa promoveze cu adevarat calitatea.

Masurile adoptate au condus la realizarea calitatii in constructii in regim de teroare, lucru care a starnit nemultumiri atat de mari, incat, imediat dupa revolutie, presedintele FSN a semnat Decretul nr. 1/01.01.1990 prin care a desfiintat IGSIC-ul. Presa vremii consemna urmatoarele: „continuand abrogarea si modificarea unor normative abuzive, inumane si nedrepte ale regimului dictatorial rasturnat, Consiliul FSN a adoptat noi reglementari privind desfiintarea unor organisme centrale, cum sunt… Inspectoratul General de Stat pentru Investitii-Constructii si Inspectoratul General de Stat pentru Controlul Calitatii Produselor”. 1)

…si dupa 1990 

Guvernantii de atunci au fost convinsi ca desfiintarea IGSIC-ului ar reprezenta o grava eroare, ca masurile de infiintare a institutiei au pornit din sfera tehnicului si nu a politicului, ca realizarea calitatii constructiilor datorita sistemului coercitiv practicat de „Baupolizei” a adus rezultate extraordinare in domeniul calitatii in Republica Federala a Germaniei. S-a propagat ideea ca desfiintarea IGSIC-ului va duce la anarhie in constructii.

Asa s-a ajuns, in scurt timp, la reinfiintarea sub o alta denumire a institutiei, Inspectoratul de Stat pentru Calitatea Constructiilor (HG 143/15.02.1990), intr-o schema organizatorica restructurata, in subordinea Comisiei Nationale pentru Standarde, Metrologie si Calitate.

Dupa 1990 legislatia a trecut prin etape succesive nesemnificative de schimbare. Pe scheletul Legii nr. 8/1977, s-au elaborat O.G. nr. 25 /1992, O.G. nr. 2/ 1994 si in final Legea nr. 10/1995 privind calitatea in constructii, care a fost cosmetizata pentru niste aparente de europenizare si pentru a deruta necunoscatorii. Intrebarea care se pune este ce sens a avut „infiintarea” Inspectoratului de Stat in Constructii prin O.G. nr. 63/30.08.2001 din moment ce aceasta institutie a fost infiintata in anul 1977, a fost reinfiintata in 1990, a functionat fara intrerupere din anul 1977 sub diverse denumiri, i s-au stabilit atributii prin Legea nr. 10/1995 si a functionat chiar sub denumirea actuala cu mai mult de sapte luni inainte de aparitia O.G. nr. 63/2001 (cf. HG nr. 03/04.01.2001). Un substrat exista…

Modul in care ISC a pregatit legea privind calitatea in constructii 

Pregatirea viitoarei legi privind calitatea in constructii a inceput in anul 1993. In acea perioada mi-am desfasurat activitatea in cadrul Inspectiei de Stat in Constructii. La propunerea unei persoane din conducerea ISC, in urma unei selectii organizate de MLPAT, am devenit unul dintre specialistii care au avut privilegiul de a participa la primul program de perfectionare din Germania pentru „formarea si pregatirea cadrelor de conducere din economia constructiilor din tarile Europei de Est”, respectiv Romania si Bulgaria. Prin ORDINUL MLPAT nr. 287/D-1992 s-a aprobat participarea specialistilor romani la perfectionarea pregatirii. Tuturor participantilor li s-a cerut „sa puna in aplicare cunostintele dobandite” precum si „comunicarea acestora prin reviste de specialitate”. Dupa inapoierea in tara, am fost preocupat de asigurarea calitatii in constructii in plan legislativ si practic. Am analizat eficienta sistemului de asigurare a calitatii, publicand 18 articole in diverse reviste de specialitate. Am facut aceste dezvaluiri din doua motive.

Primul este faptul ca aceasta cerinta, comunicata in scris de MLPAT, am luat-o in serios, considerand ca trebuie sa militez din perspectiva interesului national si nu al institutiei din care am facut parte.

Al doilea motiv este legat de viziunea dobandita, in cadrul celei mai importante institutii, care exercita controlul de stat al calitatii in constructii din Romania – ISC, cat si al experientei castigate in Germania, si in urma numeroaselor convorbiri cu personalitati care au tinut prelegeri, a vizitelor efectuate (pe santiere, la facultati, la laboratoare de verificare a calitatii), a studierii unor lucrari, pe care le-am descris detaliat in cateva articole. 2), 3), 4)

Modalitatea prin care s-a lucrat la elaborarea legii privind calitatea in constructii este putin conoscuta. ISC a cerut in anul 1993 inspectiilor teritoriale in construcţii din subordine propuneri pentru elaborarea viitoarei legi. Subsemnatului, imbogatit cu proaspete cunostinte de la seminarul din Germania, mi s-a incredintat elaborarea propunerilor referitoare la „Regulamentul pentru instituirea controlului de stat al calitatii constructiilor”, cu toate ca in cadrul colectivului IJC Bihor am relatat ca in Germania nu exista nicio institutie cu activitati similare Inspectiei de Stat in Constructii.

Adresa pe care am redactat-o in data de 25.08.1993 „Propuneri privind regulamentul pentru instituirea controlului de stat al calitatii constructiilor” 5) trebuie analizata din aceasta perspectiva. A fost prezentata ulterior conducerii Inspectiei de Stat in Constructii, la intalnirea cu sefii inspectoratelor teritoriale. Nu mi s-a spus niciodata cum au fost receptionate la nivel central propunerile facute, desi l-am intrebat de mai multe ori pe inspectorul-sef. Am aflat „neoficial” ca propunerile au declansat in cadrul ISC discutii aprinse…

Doresc sa citez cateva idei, pe care le consider esentiale, pentru ca in acel document am facut referire la strategia care putea fi adoptata. „Consideram ca in viitorul apropiat va aparea prioritara necesitatea organizarii unor ample dezbateri atat in cadrul Inspectiei de Stat in Constructii cat si cu specialisti din tara si din strainatate, in scopul instituirii unui sistem de calitate eficient, care sa protejeze cu adevarat consumatorii”. „Experienta din tarile UE ar putea reprezenta un model performant si cu siguranta ar implica si cele mai reduse cheltuieli”. „In aceste conditii, elaborarea unor propuneri referitoare la un regulament pentru instituirea controlului de stat al calitatii constructiilor o consideram prematura”.

Pe intelesul tuturor, strategia fireasca era sa adoptam intai un model dintr-o tara europeana dezvoltata, un model care si-a probat eficienta, sa se stabileasca dupa aceea clar directia spre care sa ne indreptam si ca o concluzie a dezbaterilor propuse cu specialisti din tara si din strainatate sa incepem sa elaboram legislatia calitatii in domeniul constructiilor. Mentiune importanta! Colegii bulgari prezenti la seminarul din Germania mi-au relatat ca strategia ministerului din Bulgaria a inclus consultarea specialistilor din strainatate in momente in care s-au preconizat schimbari de amploare ale legislatiei. Putem sa ne intrebam daca a fost intelept modul in care s-a procedat. Sau au existat alte intererse?

Problema de fond, care ar trebui sa ne dea de gandit, este ca acum se aud tot mai multe voci care afirma ca sistemul care functiona inainte de 1989 avea rezultate mai bune. Exista sectoare in care lucrurile sunt scapate de sub control! Oare de ce?

Dezbaterile care au stat la baza elaborarii Legii nr. 10/1995 

In Adresa nr. 59/26.01.2001 Inspectoratul de Stat in Constructii a sustinut ca au existat dezbateri serioase la baza elaborarii Legii nr. 10/1995. „Dezbaterea problemelor in contextul realitatii perioadei de tranzitie in domeniul constructii-montaj si a unei abordari absolut obiective si constructive, a necesitat participarea unui numar mare de specialisti constructori si din domeniul managementului calitatii, timp, analize de date concrete, dezbateri care au stat la baza elaborarii Legii 10/1995 – privind calitatea in constructii”. 6)

Inregistrarea video a discursului domnului Felician Hann, 7) reprezentantul institutului de cercetari INCERC Bucuresti si totodata presedinte al asociatiei ingineresti Comisia Nationala de Comportare in situ a constructiilor, din anul 1993, in cadrul unui simpozion la care ISC a avut calitatea de coorganizator, ramane cea mai elocventa marturie ca autoritatile statului nu au dorit sa reproiecteze sistemul de asigurare a calitatii in parametrii economiei de piata. Argumentele prezentate merita analizate cu mare atentie deoarece intr-o economie de piata nu putem functiona performant utilizand mecanismele si legislatia specifice sistemului centralizat. Daca ne dorim sa obtinem rezultate adecvate! „Inspectiei de Stat in Constructii nu-i prevedem un viitor deosebit, sub aspectul de stat. Viitorul este al agentilor particulari si in domeniul controlului calitatii, dar ne gasim intr-o perioada in care statul inca isi mentine o mare parte din puterea sa”.

„In nicio tara europeana nicio lege nu se refera la calitatea in constructii. Exista insa legi pentru constructii. Asta nu inseamna ca necesitatea asigurarii calitatii in constructii n-ar fi importanta si la ordinea zilei. Este! Poate nu printr-o lege. Sau poate ca legea ar trebui astfel formulata, incat sa priveasca departe, schimbarile care ar interveni sa nu fie conditionate de necesitatea unei aprobari parlamentare, care peste tot functioneaza anevoios. Legea ar trebui sa fie un cadru, orientativ, o privire larga de perspectiva, iar probleme de detalii, care inca se gasesc in discutie pe plan european, ar trebui sa fie asezate incet-incet, intr-o epoca de tranzitie, care sa ne permita sa aranjam apoi totul cum trebuie”.

Proiectul de HG pentru aprobarea tezelor prealabile ale Codului Amenajarii Teritoriului, Urbanismului si Constructiilor clarifica ideile anterior prezentate. „Ca urmare a desfiintarii, in anul 1989, a sistemului de planificare centralizata, in Romania a aparut necesitatea reproiectarii sistemului de planificare in parametrii economiei de piata si ai democratiei. Legislatia in domeniu a fost practic rescrisa dupa 1990, in raport cu o anumita capacitate de intelegere a proceselor (!) si evoluand in permanenta pentru a raspunde necesitatilor aflate intr-o continua schimbare. In ultimii 25 de ani, Romania a facut trecerea de la planificarea centralizata, radicala, la o planificare ce trebuie sa se ajusteze regulilor pietei, iar in prezent lupta sa redefineasca (!) si sa impuna obiective de dezvoltare durabila, coeziune economica, sociala si teritoriala pentru functiile de amenajare a teritoriului”. 8)

Practic Inspectia de Stat in constructii si fostul MLPAT nu au tinut cont ca Romania a trecut la economia de piata, si-au impus punctele de vedere si nu au luat in considerare propunerile specialistilor. O atesta si demersurile numeroase ale Asociatiei Romane a Antreprenorilor de Constructii, care a publicat numeroase nemultumiri in buletinele ARACO editate, nr. 6/93 (interventie la MLPAT), 11/93, 5/94 (Din Ordonanta calitatii nu se pot aplica decat amenzile), 6/94, 12/94 (Autorizarea intreprinderilor sau atestarea personalului? si Scrisoarea adresata Presedintelui Comisiei Economice a Senatului). Consider ca titlurile articolelor, mentionate intre paranteze, au fost suficient de elocvente. Buletinul nr. 31/dec. 1994 reprezinta o intreaga editie speciala consacrata Legii calitatii in constructii, si a sintetizat observatiile facute de ARACO. Iata cateva idei prezentate atunci: „Apropiata intrare a constructorilor romani in UE ne obliga sa ne aliniem la cerintele de calitate din Europa Occidentala. Dar, spre deosebire de autorii proiectului de lege, ARACO a considerat ca o astfel de masura care introduce schimbari profunde intr-o intreaga ramura de activitate trebuie sa fie bine pregatita, iar perioada de pregatire sa fie suficient de lunga pentru ca masurile sa fie cunoscute, intelese si acceptate de cei care le aplica”. Concluzia transanta, prin care se recomanda unui mare numar de constructori sa se adreseze „domnului presedinte Ion Iliescu, el insusi hidrotehnician, cunoscator al materiei, sa nu promulge legea in forma actuala, s-o restituie Parlamentului pentru reexaminare”, ne arata cum au decurs „dezbaterile” si in ce mod s-au luat in considerare pareri ale unor specialisti de notorietate, care vizau tocmai aspecte esentiale ale integrarii noastre. In baza acestor argumente am considerat ca „lichidarea mostenirii si reforma institutionala din constructii constituie prioritati ale perioadei pe care o traim”. 9)

Inregistrarea video a discursului domnului N. Manescu 10), o personalitate in domeniul constructiilor, care inainte de 1989 a fost inspector de stat sef al IGSIC-ului si a detinut importante functii in varful ierarhiei Ministerului Constructiilor Industriale, ne arata principiile avute in vedere la elaborarea legislatiei calitatii.

„Ce se intampla in toata lumea cu politia constructiilor, se desfiinteaza in viitor si deci perspectiva Inspectiei de Stat in constructii este sumbra, sau ea trebuie consolidata? Eu zic ca intai trebuie reglementata prin lege, ca astazi nu este reglementata (!), astazi Inspectia de Stat in constructii nu face altceva decat da sfaturi ca bunica; ea da, ea aude, pentru ca n-are niciun sistem coercitiv si n-are o autoritate ca sa poata sa-si impuna – ce? – niste reglementari care sunt sau nu sunt agreate sau acceptate de toata lumea. Noi avem foarte multe instructiuni, reglementari, normative s.a.m.d., dar nu le aplicam. Deci eu consider ca nu se poate vorbi ca Inspectia de Stat in constructii n-are perspectiva, ei, din contra, trebuie intai si intai sa i se dea autoritate printr-o lege si sa fie pusa in drepturile ei asa cum este in toata lumea.”

Cat de invechit este sistemul calitatii din Romania? 

Un reprezentant de la nivelul central al ISC, domnul ing. Paul Chiscop, a descris cat de invechit este sistemul calitatii din Romania, in articolul Solutionarea problemelor calitatii constructiilor pe plan international. Este de subliniat ca articolul a fost publicat in revista „CALITATE SI DISCIPLINA IN CONSTRUCTII” nr. 2/1991, revista editata de ISC (!!!) si ca opiniile unui profesionist nu au fost luate in considerare. „Sistemul est european, (inclusiv Romania) caracterizat prin existenta unui puternic cadru legal de standarde si norme tehnice pentru constructii si a unei retele de proiecte tip a caror elaborare se face in mod centralizat.”

„Dupa cel de-al doilea razboi mondial… s-au adoptat reguli si norme de sorginte GOST, in paralel initiindu-se in institute de specialitate cercetari proprii care au pus treptat bazele fundamentarii actualelor reglementari tehnice care in general acopera marea parte a spectrului de probleme din domeniul constructiilor la nivelul celui de-al saptelea deceniu. Facem aceasta afirmatie pentru ca in Europa de Vest inca de la inceputul deceniului sapte s-au conturat noi concepte cu privire la calitatea constructiilor.”

Problema de fond este daca suntem eficienti cu ceea ce s-a intreprins, daca avem un model performant, sau facem ceva, dar prea putin, prea lent, iar decalajul dintre noi si alte tari se mareste continuu.

Cand vom putea renunta la organizarea centralista a controlului de stat? 

La SCHIMBUL DE EXPERIENTA AL LABORATOARELOR DE CONSTRUCTII – SELC, Iasi, in noiembrie 1993, am prezentat Consideratii referitoare la asigurarea calitatii constructiilor in Germania, care au fost publicate ulterior in revista editata de ISCLPUAT 2). Inainte de participarea la acest simpozion mi s-a comunicat ca materialul care urma sa fie prezentat trebuie sa il transmit in prealabil conducerii institutiei. Coordonatorul programului (nu ii voi divulga numele, este un domn care a ocupat un loc in prezidiu si poate fi vazut in inregistrarea video 7)) mi-a comunicat telefonic dupa ce a citit lucrarea sa renunt la prezentarea anumitor pasaje: „sa nu producem un soc, in sala va fi si domnul ministru al MLPAT, sa renuntam la anumite pasaje”…

Pasajele cenzurate se refereau la faptul ca in Germania nu exista o institutie „Baupolizei” sau alt organism al statului care sa verifice calitatea constructiilor pe santiere.

Argumentele prezentate: „Se pot produce discutii din partea MLPAT-ului si a altor autoritati. Noi nu putem sa renuntam la organizarea centralista a controlului de stat, e o treaba de viitor. La ora actuala lansand o asemenea idee nu suntem pregatiti sa functionam. Nu este momentul sa lansam aceasta. Sa renuntam la anumite pasaje, pentru ca se poate interpreta gresit. Fondul problemei nu este atacat, totul este in regula. Ramane oricum in lucrare tenta ca in Germania lucrurile se petrec altfel… Sa nu fim acuzati ca am dat drumul la o asemenea lucrare… Contez ca veti opera toate modificarile pe care vi le-am indicat…”

Cu toate ca nu am facut nicio referire la modul de asigurare a calitatii constructiilor din Romania, a fost deranjant sa prezint ca in Germania nu exista „Baupolizei” sau niciun alt organism al statului care sa verifice calitatea constructiilor pe santiere. Am considerat ca nu ar fi „fair play” sa nu dau ascultare rugamintii transmise de un reprezentant al institutiei care m-a propus pentru participarea la perfectionarea din Germania.

Este foarte grav daca dupa mai mult de trei decenii de la revolutie dorim sa pastram o legislatie si institutii specifice unei economii centralizate, in loc sa adoptam mecanismele de piata ale unui model performant.

Este foarte grav daca se va pleda in continuare, cu argumentatie care ignora modestele rezultate pe care le obtinem, pentru pastrarea organizarii centraliste a controlului de stat in domeniul calitatii constructiilor din tara noastra. Interesul national este eludat!

Concluzii 

Exigenta in materie de calitate a disparut. Exigenta este legata de adoptarea unei adecvate „reguli a jocului”. Fara implementarea acesteia este de neconceput sa apara factori activi, factori interesati, care sa urmareasca problemele si sa nu le paseze altora. Stilul de lucru existent, promovat de ISC, i-a invatat pe reprezentantii executantilor si ai investitorilor din Romania ca este mai comoda acoperirea cu hartii decat implicarea activa in eliminarea defectelor calitative.

Modele din tarile UE avansate ofera solutii la problemele de asigurare a calitatii cu care ne confruntam. Esential este sa participe factorii cei mai priceputi, cei mai exigenti si cei mai interesati.

In Uniunea Europeana „Elementele de control privat pot fi gasite in aproape toate tarile, cel putin prin delegarea sarcinilor catre experti privati independenti”. „Se poate concluziona ca exista o tendinta generala de „privatizare” a activitatilor de control al cladirilor, prin „delegarea sarcinilor de la autoritati catre persoane private independente, dar in cadrul procedurilor conduse de autoritate” 12).

BIBLIOGRAFIE

1) Revista „Tribuna Constructiilor” nr. 48 / 01.12.2000 – Lichidarea mostenirii din domeniul calitatii constructiilor;

2) Revista „Calitate si Disciplina in constructii” nr. 4/1993 – Consideratii referitoare la asigurarea calitatii in Germania;

3) Revista „Antreprenorul” nr. 2/1997 – Calitatea constructiilor in Germania;

4) Revista „Tribuna Calitatii” nr. 2 / 2001 – Ce putem invata de la modelul german;

5) IJC BIHOR: Propuneri privind regulamentul pentru instituirea controlului de stat al calitatii constructiilor;

6) Adresa nr. 59/26.01.2001 a Inspectoratului de Stat in Constructii;

7) Inregistrarea video a discursului domnului Felician Hann la SCHIMBUL DE EXPERIENTA AL LABORATOARELOR DE CONSTRUCTII – SELC, Iasi, nov. 1993;

8) Proiectul HG pentru aprobarea tezelor prealabile ale „Codului Amenajarii Teritoriului, Urbanismului si Constructiilor” publicat pe siteul MDLPA – 10.01.2021 Sectiunea a 2-a, Motivul emiterii actului normativ, Descrierea situatiei actuale;

9) Reforma institutionala in constructii – o chestiune de interes national, Revista Constructiilor, martie 2021;

10) Inregistrarea video a discursului domnului N. Manescu la SCHIMBUL DE EXPERIENTA AL LABORATOARELOR DE CONSTRUCTII – SELC, Iasi, nov. 1993;

11) H.G. nr. 298/10.03.2021 – Codul Amenajarii Teritoriului, Urbanismului si Constructiilor (M.O. 320 / 30.03.2021);

12) https://www.cebc.eu/public-current-reports/ (Date added 29.09.2017) Building Control Systems in Europe.pdf. (Control Activities during the Construction Phase – traducere din limba engleza – pag. 4 ).

Autor:
ing. Dan COPACIAN

…citeste articolul integral in Revista Constructiilor nr. 189 – martie 2022, pag. 52