ARACO: PLANGERE PREALABILA impotriva Hotararii de Guvern nr. 375 din 18 martie 2022

Data: 506/21.12.2022   –   24094/21.12.2022

Catre: Guvernul Romaniei

In atentia: Dlui Prim-ministru Nicolae-Ionel CIUCA 

Ref: Hotararea de Guvern nr. 375 din 18 martie 2022 publicata in Monitorul Oficial nr. 277 din 22 martie 2022

Stimate Domnule Prim-ministru,

Subscrisele,

Asociatia Romana a Antreprenorilor in Constructii – ARACO, cu sediul in Bucuresti, str. Alexandru – Papiu Ilarian nr. 17, etajul 2, sector 3, cod postal 031691, reprezentata legal prin dl Aurel Laurentiu PLOSCEANU – in calitate de Presedinte

si

Asociatia Romana a Inginerilor Consultanti – ARIC, cu sediul in Bucuresti, Str. Intrarea Bogdanita nr. 4, sector 1, cod postal 010533, reprezentata legal prin dl Dinu POPESCU – in calitate de Presedinte,

in temeiul Legii nr. 554/2004, formulam

PLANGERE PREALABILA

impotriva Hotararii de Guvern nr. 375 din 18 martie 2022 publicata in Monitorul Oficial nr. 277 din 22 martie 2022 („HG nr. 375/2022”), prin care va solicitam sa dispuneti revocarea sau sa efectuati demersurile necesare abrogarii:

1. dispozitiilor I pct. 12 din HG nr. 375/2022[1] si, pe cale de consecinta, a dispozitiilor art. 166 alin. (5²), (5³) si (5⁴) din HG nr. 395/2016;
2. dispozitiilor Art. II pct. 12 din HG nr. 375/2022 si, pe cale de consecinta, a dispozitiilor art. 161 alin. (5²), (5³) si (5⁴) din HG nr. 394/2016;
3. dispozitiilor Art. IV alin. 5 din aceeasi HG nr. 375/2022.

Pentru a dispune in sensul celor de mai sus, va rugam sa aveti in vedere urmatoarele

MOTIVE:

I. Normele vizate de prezenta plangere

1.Prin Hotararea de Guvern nr. 375/2022 publicata in Monitorul Oficial nr. 277 din 22 martie 2022 („HG nr. 375/2022”) a fost introdusa, printre altele, institutia documentului constatator intermediar.

2. In concret, Art. I pct. 12 si Art. II pct. 12 din HG nr. 375/2022 au completat prevederile art. 166 din HG nr. 395/2016, respectiv prevederile art. 161 din HG nr. 394/2016, cu trei noi alineate – identice in ambele cazuri – dupa cum urmeaza:

(5²) Prin exceptie de la termenele prevazute la art. 166 alin. (1) lit. a)-e), autoritatea contractanta are dreptul de a emite documente constatatoare si pe perioada derularii contractului, la fiecare 90 de zile de la momentul semnarii contractului, in cadrul carora vor fi consemnate cel putin stadiul contractului si, daca este cazul, eventualele intarzieri/deficiente in implementarea contractului, precum si eventualele daune cauzate din culpa contractantului.

(5³) Documentele constatatoare prevazute la alin. (5²) se publica in SEAP in conditiile alin. (5) si pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.

(5⁴) Pentru documentele constatatoare prevazute la alin. (5²), prevederile alin. (3) si ale alin. (5¹) se aplica in mod corespunzator.

3. Iar Art. IV alin. 5 din aceeasi Hotarare de Guvern stabileste ca prevederile mai sus citate se aplica si contractelor aflate in derulare la data intrarii in vigoare:

(5) Prin exceptie de la prevederile alin. (3) si (4), dispozitiile art. I pct. 11 si 12, art. II pct. 11 si 12 se aplica si contractelor de achizitie publica/contractelor sectoriale/acordurilor-cadru aflate in derulare la data intrarii in vigoare a prezentei hotarari.

II. Nelegalitatea dispozitiilor criticate

4.Textele normative redate mai sus ridica o serie de probleme de legalitate, printre care:

(i) nerespectarea regulilor elementare in materie de aplicare a legii in timp;

(ii) lipsa de predictibilitate asupra conduitei impuse destinatarilor normei si, cel mai important,

(iii)alterarea profunda a valorilor sociale protejate de normele legale superioare pe care normele criticate ar fi trebui sa le puna in aplicare (intrucat, subliniem, dispozitiile criticate completeaza/modifica norme de punere in aplicare a unui caz de excludere reglementat restrictiv prin Directiva 2014/24/UE si preluat in Legea nr. 98/2016 si Legea nr. 99/2016).

II.1. Incalcarea principiilor securitatii juridice, neretroactivitatii, accesibilitatii si predictibilitatii legii

5. Principiul securitatii juridice presupune protejarea destinatarilor normelor juridice contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecuritati pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta risca s-o creeze.

6. In acest sens, CJUE a statuat ca principiul securitatii juridice face parte din ordinea juridica comunitara si trebuie respectat atat de institutiile comunitare, cat si de statele membre, atunci cand acestea isi exercita prerogativele conferite de directivele comunitare^[2].

7. Avand o structura complexa, principiul incorporeaza o serie de exigente pe care normele trebuie sa le respecte, printre care: neretroactivitatea legii, accesibilitatea si previzibilitatea legii, asigurarea interpretarii unitare a legii. Normele criticate nu raspund niciuneia dintre aceste exigente.

II.1.1. Incalcarea principiului neretroactivitatii legii

8. Principiul neretroactivitatii legii este printre cele mai cunoscute principii constitutionale, reglementat de art. 15 din Constitutia Romaniei, dupa cum urmeaza: „(1) Cetatenii beneficiaza de drepturile si de libertatile consacrate prin Constitutie si prin alte legi si au obligatiile prevazute de acestea. (2) Legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile.”

9. Curtea Constitutionala s-a pronuntat in repetate randuri cu privire la principiul neretroactivitatii legii, relevanta in acest sens fiind Decizia CCR nr. 9/7.03.1994 publicata in Monitorul Oficial nr. 326 din 25.11.1994:

„Dupa intrarea in vigoare a Constitutiei din anul 1991, neretroactivitatea a devenit un principiu constitutional si deci nici legiuitorul nu poate adopta acte cu incalcarea lui. Suntem in prezenta unei reguli imperative de la care nu se poate deroga in materie civila, ce intereseaza cauza de fata, indiferent daca este vorba de legi materiale sau legi procesuale. Deci, chiar si in ipoteza in care legiuitorul ar dori in mod justificat sa inlature sau sa atenueze unele situatii nedrepte, nu poate realiza acest lucru prin intermediul unei legi care sa aiba caracter retroactiv, ci trebuie sa caute mijloacele adecvate care sa nu vina in contradictie cu acest principiu constitutional.”

10. La randul sau, art. 6 din Codul Civil reitereaza acelasi principiu in materie civila, iar 102 alin. (2) din Legea nr. 71/2011 stabileste regula neretroactivitatii in privinta contractelor: „Contractul este  supus  dispozitiilor  legii  in  vigoare  la  data  cand  a  fost  incheiat  in  tot  ceea  ce  priveste  incheierea,  interpretarea,  efectele,  executarea  si incetarea sa.”

11. Or, in aceste conditii, IV alin. 5 din HG nr. 395/2016, care precizeaza expres ca normele analizate sunt aplicabile contractelor aflate in derulare, incalca flagrant principiul neretroactivitatii.

12. In plus – potrivit cazului legal de excludere (reglementat de art. 57 alin. (4) lit. g) din Directiva 2014/24/UE si preluat in legile nr. 98/2016 si 99/2016) – obligatia autoritatilor de a emite si publica documentul constatator la finalul contractului nu este corelativa vreunui drept al cocontractantului. Este vorba despre o obligatie legala fata de piata achizitiilor publice.

13. In schimb, normele criticate stabilesc un drept contractual al autoritatii de a emite documentul constatator periodic, corelativ obligatiilor contractuale ce revin operatorului privat. Acest lucru presupune ca normele analizate se aplica chiar asupra drepturilor si obligatiilor rezultate din contracte incheiate anterior adoptarii lor, fapt care intra in conflict imediat si vadit cu art. 102 alin. (2) din Legea nr. 71/2011 si cu principiul securitatii juridice.

II.1.2. Lipsa de predictibilitate

14. Legea trebuie sa fie previzibila. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit ca o lege trebuie sa fie nu numai accesibila, ci trebuie sa fie si previzibila, adica sa fie enuntata cu suficienta claritate pentru a permite destinatarului ei sa isi regleze conduita. Pentru ca legea sa satisfaca cerinta de previzibilitate, ea trebuie sa precizeze cu suficienta claritate intinderea si modalitatile de exercitare a puterii de apreciere a autoritatilor in domeniul respectiv, tinand cont de scopul legitim urmarit, pentru a oferi persoanei o protectie adecvata impotriva arbitrariului.

15. In acelasi sens, in considerentele Deciziei nr. 363/2015, Curtea Constitutionala a retinut: „atingerea de catre stat a unor obiective, chiar si atunci cand acestea sunt de interes general si necesare, nu se poate face decat cu respectarea Constitutiei, care, potrivit potrivit art. 1 alin. (5), este obligatorie. Astfel, nu se poate pretinde unui subiect de drept sa respecte o lege care nu este clara, precisa, previzibila si accesibila, intrucat acesta nu isi poate adapta conduita in functie de ipoteza normativa a legii; tocmai de aceea, autoritatea legiuitoare, Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, are obligatia de a edicta norme care sa respecte trasaturile mai sus aratate.”

16. Din aceasta perspectiva, normele criticate sunt nelegale. Acestea sunt neclare si imprevizibile, cauzeaza incertitudini si dau nastere unor intrebari fara raspuns, precum:

• Care sunt reperele pe care autoritatea ar trebui sa le aiba in vedere pentru a stabili daca este in situatia de a-si exercita dreptul de a emite documentul intermediar?
• Pentru a justifica dreptul de a emite documentul intermediar, este suficient sa existe intarzieri sau acestea trebuie sa fie dublate de cauzarea unui prejudiciu din culpa operatorului privat?

Iar raspunsul la intrebarea precedenta poate genera o alta intrebare si un alt raspuns, respectiv:

• Chiar si intarzierile care nu sunt cauzate de culpa operatorului privat pot genera contextul emiterii documentului?
• La ce se raporteaza intarzierile? Iar intrebarea este cat se poate de justificata daca avem in vedere cateva aspecte notorii in materia contractelor de constructii, precum:
• De regula, intarzierile si eventuale penalitati se raporteaza la Data de finalizare; or, in cazul acesta, fiind vorba despre documente intermediare, nu se pune problema de a se fi ajuns in ipoteza datei de finalizare.
• Cu titlu de exceptie, fie pentru ca exista mai multe obiecte independente functional, fie cu scopul verificarii ritmului de executie, in unele contracte sunt stabilite puncte de referinta (milestone) care, in caz de nerespectare culpabila, pot genera aplicarea de penalitati. Acesta este, oare, cazul vizat de normele criticate?

17. Neclaritatile se adancesc cu cat ne raportam la specificul fiecarui tip de contract, iar toate acestea, traduse in lipsa de predictibilitate a legii, lasa loc – aparent in mod deliberat – de decizii si solutii arbitrare.

II. 2. Dispozitiile atacate incalca normele de tehnica legislativa reglementate de art. 4 si art. 78 din Legea nr. 24/2000

18. Legalitatea actelor administrative normative este subsumata unor serii de conditii, printre care: (i) respectarea principiului ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000); (ii) interdictia de a contine solutii care sa contravina prevederilor in a caror aplicare sunt date (art. 78 din Legea nr. 24/2000); (iii) adoptarea intr-un termen util care sa faca posibila ducerea lor la indeplinire (art. 79 din Legea nr. 24/2000).

19. In cazul de fata, primele doua conditii sunt grav incalcate. Dispozitiile nou introduse deturneaza scopul documentului constatator, contravin in esenta valorii protejate prin prevederile a caror aplicare ar fi trebui sa o asigure, respectiv valorii protejate prin art. 167 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 98/2016, art. 180 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 99/2016 si prin art. 57 alin. (4) din Directiva.

20. Aceasta contradictie intre normele criticate si cele a caror aplicare se doreste a fi facuta rezulta chiar din scopul introducerii acestui nou alineat:

„Aceasta modificare va da posibilitatea Autoritatilor Contractante sa informeze alte institutii cu privire la derularea necorespunzatoare a unui Antreprenor sau Prestator, chiar si inainte de finalizarea respectivelor contracte, in vederea analizarii si aplicarii prevederilor art. 167 alin. (1) lit. g) in timp real si in cunostinta de cauza.”^[3]

21. In continuare vom arata ca, in realitate, normele criticate nu pun in aplicare cazul legal de excludere, ci adauga alte cazuri de excludere complet arbitrare.

22. Asa cum am aratat mai sus, normele criticate completeaza si modifica norma de punere in aplicare a cazului de excludere reglementat de art. 57 alin. (4) lit. g) din Directiva 2014/24/UE transpus in legislatia nationala prin art. 167 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 98/2016 si 180 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 99/2016.

23. Astfel, din analiza comparativa a textelor superioare, pe de o parte, si a normelor criticate, pe de alta parte, se pot observa diferentele si contradictiile esentiale:

• Normele superioare care ar trebui puse in aplicare (si forma initiala a normei de punere in aplicare) stabilesc OBLIGAȚIA AUTORITAȚII de a emite documentul constatator. In schimb, normele criticate stabilesc DREPTUL AUTORITAȚII de a emite documentul constatator;
• Normele superioare care ar trebui puse in aplicare (si forma initiala a normei de punere in aplicare) se refera la un CONTRACT ANTERIOR si la EMITEREA DOCUMENTULUI LA FINALUL CONTRACTULUI. In schimb, normele analizate se refera la PERIOADA DERULARII CONTRACTULUI si la EMITEREA DOCUMENTULUI LA FIECARE 3 LUNI;
• Normele superioare care ar trebui puse in aplicare stabilesc cazul de excludere in situatia INCALCARILOR GRAVE SAU REPETATE CARE AU CONDUS LA REZILIERE ȘI PREJUDICII. In schimb, normele criticate, care ar trebui sa le puna in aplicare pe primele, se refera la EVENTUALE INTARZIERI ȘI DAUNE DIN CULPA CONTRACTANTULUI.

24. Coroborand diferentele formale, nu rezulta numai un potential nou caz de excludere (prohibit in mod absolut de intreaga legislatie comunitara, de Directiva achizitiilor publice si de practica CJUE), ci se ajunge la deturnarea completa a scopului si valorii protejate de normele comunitare si normele legale nationale care au transpus Directiva.

25. Astfel, verificarea cazului de excludere (intr-o procedura aflata in curs) presupune analiza unor fapte concrete, grave sau repetate, care au generat rezilierea si /sau prejudicii savarsite intr-un contract anterior.

26. Aceasta nu poate avea loc, deci, in lipsa unei neexecutari grave constatate la finalizarea contractului, cu privire la contracte anterioare momentului verificarii (a se vedea in acest sens interpretarea data de CJUE notiunii de abatere grava in cauza C-465/11[4]).

27. Nu numai ca atat Directiva cat si cele doua legi nationale se refera in mod expres la contracte anterioare, insa este firesc ca verificarea caracterului grav sau repetat al conduitei operatorului economic sa se realizeze la finalul contractului, cand efectele (inclusiv rezilierea si prejudiciile) se pot verifica intr-o maniera aproximativ transparenta si finala.

28. Toate acestea demonstreaza ca documentul constatator reprezinta un instrument pus la dispozitia pietei achizitiilor publice. Autoritatea contractanta nu are, asadar, optiunea de a alege intre a emite/publica sau nu un document constatator negativ cu implicatii in verificarea unui eventual caz de excludere in proceduri viitoare, aceasta fiind obligata – pentru respectarea legislatiei achizitiilor in proceduri ulterioare – sa aduca la cunostinta pietei informatiile relevante.

29. Or, potrivit dispozitiilor criticate, documentul constatator se transforma intr-un instrument arbitrar pus la dispozitia autoritatii contractante, nicidecum la dispozitia pietei achizitiilor. Acest instrument caracterizat de incertitudine si care se indeparteaza complet de conditiile cazului de excludere poate deveni facil un mijloc de presiune.

II.3. Normele criticate deroga de la art. 57 alin. (4) lit. g) din Directiva 2014/24/UE, adauga la textul Directivei care stabileste un caz limitativ de exceptie de la regulile liberei concurente si accesul la piete si, astfel, creeaza premisele incalcarii regulilor anterior mentionate

30. Regula in materia achizitiilor publice este aceea de a permite accesul tuturor operatorilor economici la procedurile de achizitii publice, asigurandu-se astfel indeplinirea obiectivelor directivelor europene in materia achizitiilor publice, anume acelea de promovare a unui climat competitiv intre participantii la proceduri, garantarea dreptului tuturor intreprinderilor economice (chiar si a acelora mici si mijlocii) de a participa la proceduri,  precum si largirea paletei de optiuni ale autoritatii contractante in alegerea ofertantului castigator.

31. Toate aceste reguli si principii, alaturi de principiul transparentei, sunt exprimate inclusiv in art. 2 din Legea nr. 98/2016 si art. 2 din Legea nr. 99/2016, fiind totodata exprimate categoric de practica CJUE.

„Astfel, Curtea a hotarat ca unul dintre obiectivele normelor comunitare in materia achizitiilor publice este deschiderea spre o concurenta cat mai extinsa posibil (a se vedea printre altele in acest sens Hotararea Bayerischer Rundfunk si altii, citata anterior, punctul 39) si ca este in interesul dreptului comunitar sa se asigure participarea cat mai larga posibil a ofertantilor la o cerere de oferta (Hotararea din 19 mai 2009, Assitur, C-538/07, Rep., p. I-4219, punctul 26). Trebuie adaugat, in aceasta privinta, ca aceasta deschidere spre concurenta cat mai extinsa posibil este avuta in vedere nu numai prin raportare la interesul comunitar in materia liberei circulatii a produselor si a serviciilor, ci si in interesul propriu al autoritatii contractante implicate, care va dispune astfel de o alegere mai larga in ceea ce priveste oferta cea mai avantajoasa si cea mai adaptata nevoilor publicului vizat (a se vedea in acest sens, in privinta ofertelor anormal de scazute, Hotararea din 15 mai 2008, SECAP si Santorso, C-147/06 si C-148/06, Rep., p. I-3565, punctul 29).”^[5]

32. In clarificarea modului de aplicare a directivelor in ceea ce priveste garantarea accesului participantilor la procedurile de achizitii publice, CJUE a transat excluziv orice urma de interpretare a acestora cu potential de excludere a anumitor participanti de la proceduri, dispunand ca atunci cand legiuitorul comunitar a dorit excluderea unor anumiti participanti (n.n. pentru anumite motive), a prevazut expres:

„In plus, potrivit jurisprudentei Curtii, trebuie amintit, pe de o parte, ca principiul egalitatii de tratament nu este incalcat numai pentru motivul ca autoritatile contractante admit participarea la o procedura de atribuire a unui contract public a organismelor care beneficiaza de subventii ce le permit sa faca oferte la preturi sensibil mai mici decat cele ale ofertantilor concurenti nesubventionati si, pe de alta parte, ca daca legiuitorul comunitar ar fi avut intentia de a obliga autoritatile contractante sa excluda astfel de ofertanti, ar fi enuntat acest lucru in mod expres.”

33. Rezulta din aceasta hotarare un motiv imediat si clar de nelegalitate a normelor criticate care, sub pretextul punerii in aplicare a unui potential caz exceptional de excludere, adauga unul nou, interzis expres de practica CJUE, care contravine in mod imediat art. 57 alin. (4) lit. g) din Directiva 2014/24/UE, precum si:

• Constitutiei Romaniei, respectiv:

Art. 45 – libertatea economica: „Accesul liber al persoanei la o activitate economica, libera initiativa si exercitarea acestora in conditiile legii sunt garantate”;

Art. 135 – libera concurenta: „(1) Economia Romaniei este economie de piata, bazata pe libera initiativa si concurenta. (2) Statul trebuie sa asigure: a) libertatea comertului, protectia concurentei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de productie”;

• Legii nr. 98/2016 si Legii nr. 99, respectiv:

Art. 2: „Principiile care stau la baza atribuirii contractelor de achizitie publica si a organizarii concursurilor de solutii sunt: a) nediscriminarea; b) tratamentul egal; d) transparenta; e) proportionalitatea”;

• Tratatului privind Uniunea Europeana („TUE”), respectiv:

Art. 3 alin. (3): „Uniunea instituie o piata interna. Aceasta actioneaza pentru dezvoltarea durabila a Europei, intemeiata pe o crestere economica echilibrata si pe stabilitatea preturilor, pe o economie sociala de piata cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplina a fortei de munca si spre progres social, precum si pe un nivel inalt de protectie si de imbunatatire a calitatii mediului. Aceasta promoveaza progresul stiintific si tehnic”.

***

Pentru toate aceste motive, va solicitam revocarea normelor mai sus mentionate sau, in cazul in care considerati ca acestea nu mai pot fi revocate, sa efectuati demersuri in vederea abrogarii lor.

Cu deosebita consideratie,

Asociatia Romana a Antreprenorilor in Constructii – ARACO

Prin dl Aurel Laurentiu PLOSCEANU

Asociatia Romana a Inginerilor Consultanti – ARIC

Prin dl Dinu POPESCU

[1] Hotararea 375/2022 privind modificarea si completarea Hotararii Guvernului nr. 394/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achizitiile sectoriale, a Hotararii Guvernului nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achizitie publica/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizitiile publice, precum si a anexelor nr. 1 si 2 la Hotararea Guvernului nr. 1/2018 pentru aprobarea conditiilor generale si specifice pentru anumite categorii de contracte de achizitie aferente obiectivelor de investitii finantate din fonduri publice.

[2] Cauza C-381/97, Belgocodex, Culegere 1998, p. I-8153, par. 26.

[3] Nota de fundamentare a HG nr. 375/2022

[4] Cauza C-465/11, Forposta SA si ABC Direct Contact sp. z o.o. impotriva Poczta Polska SA

[5] Cauza C-305/08, Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) impotriva Regione Marche, para. nr. 37

…citeste articolul integral in Revista Constructiilor nr. 199 – februarie 2023, pag. 14, 16, 18-19