Producerea de energie verde pe pajistile Romaniei: o expresie particulara a proprietatii asupra pajistilor, dar si o expresie a costului de oportunitate? (I)

„In nimicul absolut – ochiul ar crea pajisti, urechea sunete, mirosul miresme (…).” (Emil Cioran)

av. drd. Mihnea-Tudor D. ORJAN

In contextul cererii in crestere pentru energie verde si al angajamentelor de mediu, Romania detine un potential semnificativ pentru valorificarea pasunilor sale, care reprezinta o treime din suprafata agricola totala. Articolul aduce in discutie utilizarea pajistilor permanente din Romania pentru producerea de energie regenerabila, analizand implicatiile juridice si economice ale acestei abordari. Vom examina cadrul legislativ actual, inclusiv prevederile Ordonantei de Urgenta a Guvernului nr. 34/2013 si ale Legii fondului funciar, evidentiind necesitatea unor ajustari normative care sa sustina utilizarea durabila a terenurilor agricole din aceasta categorie. Un alt aspect avut in vedere sunt provocarile ce intervin in acest demers, precum starea proasta a pasunilor si declinul cresterii animalelor, dar si beneficiile potentiale ale utilizarii duble a terenurilor. In plus, studiul propune solutii legislative, cum ar fi eliminarea limitelor de suprafata pentru proiecte energetice si extinderea utilizarii pasunilor in scopuri energetice dupa finele anului 2026. Concluziile subliniaza necesitatea unui cadru legal imbunatatit, care este crucial pentru echilibrul dintre trebuintele economice, interesele ecologice si sprijinirea dezvoltarii durabile.

1. ASPECTE INTRODUCTIVE 

Problema utilizarii pajistilor permanente dincolo de scopurile lor agricole traditionale, in special pentru producerea de energie regenerabila, capata o relevanta tot mai mare in contextul actual al dezvoltarii durabile. Astfel, trebuie realizat un echilibru complex intre beneficiile economice imediate si obligatiile pe termen lung ale Statului Roman de a proteja mediul si de a garanta securitatea alimentara pentru natiunea romana. Romania, aflata pe locul sase in Europa in ceea ce priveste suprafata de pajisti permanente, detine un potential semnificativ pentru valorificarea acestei resurse naturale, care este esentiala nu numai pentru pasunat si productia de furaje, ci si pentru alte scopuri economice.

Potrivit datelor statistice furnizate de Institutul National de Statistica, productia de energie electrica din surse regenerabile a cunoscut o crestere semnificativa in ultimii ani. Intre 1 ianuarie si 30 noiembrie 2023, productia de energie eoliana a crescut cu 526,5 milioane kWh, in timp ce energia solara a contribuit cu 1.602,3 milioane kWh, in ciuda unei usoare scaderi fata de anul precedent (2022). Aceasta tendinta evidentiaza rolul din ce in ce mai important al surselor de energie regenerabila pentru cadrul energetic national.

Pe de alta parte, este esential de remarcat faptul ca aproape jumatate din terenul ocupat de pajisti in Romania este prost intretinut, aceasta problema starnind ingrijorari cu privire la sustenabilitatea pe termen lung a fondului pastoral national. Aceasta situatie legitimeaza alocarea acestor terenuri pentru utilizari suplimentare celor traditionale, precum utilizarea lor in scop energetic.

Acest articol isi propune sa expuna implicatiile juridice si economice ale utilizarii duale a pajistilor permanente in contextul valorificarii potentialului energetic natural al tarii. Materialul ofera un cadru analitic cuprinzator pentru luarea deciziilor in cunostinta de cauza de catre proprietarii de terenuri si investitori, subliniind relevanta si mizele practice ale subiectului abordat. Mai mult, scoate in relief noi perspective asupra modului in care reglementarile existente pot fi „ajustate” pentru a sustine utilizarea durabila a terenurilor.

Este de subliniat faptul ca lucrarea din care am sintetizat acest articol se bazeaza pe un studiu publicat in 2022 (GUTIU, S., Recent legislative amendments regarding construction restrictions for RES projects in Romania). De asemenea, ea poate fi privita ca o continuare si o dezvoltare a eforturilor de cercetare initiate de distinsa autoare. Simona GUTIU merita apreciere pentru examinarea amanuntita a subiectului inca din anul 2022, cand Legea nr. 18/1991 (Legea fondului funciar) a fost modificata prin Legea nr. 254/2022. Aceasta modificare legislativa a permis folosirea pajistilor in scopuri energetice, marcand o schimbare semnificativa a practicilor dezvoltatorilor din energie din Romania.

2. CONTEXTUALIZAREA TEMEI CERCETATE

2.1. Prezentare generala a datelor statistice privind pajistile permanente ale Romaniei

Prin activitatile sale stiintifice, Institutul de Cercetare-Dezvoltare pentru Pajisti din Brasov („ICDP Brasov”) tine sub observatie situatia pajistilor permanente din Romania, realizand studii si punandu-le la dispozitia partilor interesate. O astfel de publicatie, anume Pajistile Romaniei – Resurse, strategii de imbunatatire si valorificare, a fost publicata de ICDP Brasov in 2021. Desi scrisa in primul rand din perspectiva stiintelor naturii, aceasta include date statistice relevante pentru intelegerea aspectelor economice conexe pajistilor Romaniei, fiind pertinenta scopului acestei lucrari.

Mai jos redam o serie de perspective statistice-cheie asupra pajistilor tarii, asa cum sunt ele prezentate in lucrarea mentionata, contextualizate prin raportare la anul publicarii (2021) si valoroase pentru o intelegere mai profunda a subiectului acestui studiu:

• pajistile permanente din Romania acopera aproximativ 4,9 milioane de hectare;
• acestea reprezinta aproximativ o treime din suprafata agricola totala a Romaniei;
• Romania ocupa locul sase in Europa in ceea ce priveste suprafata acoperita cu pajisti (luand in considerare si partea europeana a Federatiei Ruse);
• 52% din pajisti sunt proprietate privata, 44% sunt in proprietatea unitatilor administrativ-teritoriale (in principal, comune), iar restul de 4% apartin altor entitati (de exemplu, Agentia Domeniilor Statului);
• 68% din pajisti sunt pasuni, in timp ce 32% sunt fanete;
• procentul pajistilor permanente afectate de factori adversi din cauza intretinerii deficitare este urmatorul: 26% din suprafata totala a pasunilor este invadata de vegetatie erbacee fara valoare economica, 9% este acoperita cu vegetatie lemnoasa tip arbusti, iar 11% este invadata de musuroaie, insumand in total 46% din ansamblul pajistilor permanente.

In plus, potrivit Comunicatului de presa nr. 331, emis la 21 decembrie 2023 de Institutul National de Statistica („INS”), pretul mediu pe hectarul de pajiste in Romania a fost, in 2022, de 5.671 euro. In acelasi an, Bulgaria a inregistrat cel mai scazut pret mediu din Uniunea Europeana, la 1.887 euro/ha, in timp ce Luxemburg a inregistrat cel mai mare pret mediu, de 46.305 euro/ha.

2.2. Principalele functionalitati economice si ecologice ale pajistilor permanente

In publicatia sa, ICDP Brasov evidentiaza utilizarile primare ale pajistilor permanente, atat din punct de vedere economic, cat si ecologic. Acestea sunt rezumate dupa cum urmeaza:

• pasunarea animalelor si producerea de furaje (functia economica principala a pajistilor);
• stabilizarea solului si reducerea poluarii;
• mentinerea calitatii solului (in primul rand prin pastrarea stratului de humus);
• captarea carbonului in sol;
• fixarea simbiotica a azotului;
• sprijinirea apiculturii;
• dezvoltarea florei medicinale;
• producerea de biocombustibil;
• pastrarea esteticii peisajului (reflectata economic in potentialul agroturistic crescut).

Rolul multifunctional al pajistilor demonstreaza valoarea lor ca bogatii naturale si componente esentiale pentru mentinerea unui mediu echilibrat si sustinator de viata. In esenta, pajistile reprezinta o parte cruciala a cadrului natural, cadru care sustine doua drepturi fundamentale, consacrate prin Constitutia Romaniei: dreptul la initiativa economica si dreptul la un mediu sanatos.

Prin definitie, pajistile sunt indispensabile pentru securitatea alimentara de care trebuie sa se bucure populatia. In plus, tinand cont ca administrarea adecvata si utilizarea judicioasa a pajistilor contribuie in mod semnificativ la asigurarea aprovizionarii cu alimente a populatiei, conceptul de alimentatie adecvata – atat cantitativ, cat si calitativ – este strans legat de idealul unui nivel de trai decent. Prin urmare, managementul de inalta calitate al pajistilor contribuie si la indeplinirea unui al treilea drept constitutional: dreptul la un nivel de trai decent, antementionat, in special in privinta dimensiunii sale nutritionale.

Dincolo de aceste observatii generale, este esential de mentionat ca masura in care managementul pajistilor sprijina siguranta alimentara se coreleaza direct cu performanta sectorului zootehnic. Pe langa conditiile nefavorabile care afecteaza aproape jumatate din pajistile Romaniei din cauza intretinerii deficitare, tara s-a confruntat si cu o scadere semnificativa a efectivelor de animale in ultimele decenii. Conform constatarilor ICDP Brasov, intre 1990 si 2020, populatia de bovine din Romania a scazut cu 65%. In termeni mai simpli, tara a pierdut 65 din 100 de vaci de lapte (adica 13 din 20).

Aceste observatii indica deficiente larg raspandite si severe atat in ​privinta gestionarii fondului pastoral, cat si privind gestionarea pe termen lung a septelului. Aceasta concluzie merita mentionata, deoarece reflecta probleme critice care ar trebui sa fie larg cunoscute si dezbatute chiar si dincolo de mediile sociale direct implicate in zootehnie.

Fata de aceste constatari, afirmam ca datele analizate indica faptul ca pajistile permanente ale Romaniei sunt valorificate astazi sub potentialul lor economic natural. Aceasta este consecinta deficientelor de intretinere si performantelor relativ reduse din sectorul zootehnic.

Nu in ultimul rand, mentionam ca ICDP Brasov subliniaza ca, pentru ca aceste terenuri sa-si indeplineasca in mod adecvat functiunile economice, este imperativ sa se concretizeze practici agricole adecvate, in deplina conformitate cu reglementarile de protectie a mediului. Institutul recunoaste ca sustenabilitatea lor depinde atat de capacitatea mentinerii unei productivitati ridicate, cat si de capacitatea factorului antropic de a pastra calitatea mediului inconjurator pe termen mediu si lung.

3. AMPLASAREA FACILITATILOR DE PRODUCERE A ENERGIEI VERZI PE PAJISTILE PERMANENTE

 3.1. Cadrul de reglementare aplicabil

Dincolo de utilizarile traditionale ale pajistilor, astfel cum ele au fost conturate si cunoscute inca din zorii umanitatii, progresele tehnologice si cererea constanta de energie au condus la o noua utilitate: amplasarea de instalatii de producere a energiei regenerabile (de exemplu, centrale fotovoltaice si eoliene). Aceasta noua intrebuintare a devenit din ce in ce mai mult o realitate vizibila in Romania in ultimii ani, impulsionata de eforturile tarii de a se alinia la politicile de mediu care vizeaza reducerea emisiilor de carbon, puternic promovate la nivel unional. Aceste eforturi nationale s-au concretizat si prin adaptarea legislatiei romanesti pentru a incuraja investitiile in centralele de energie verde, reglementarile aplicabile pajistilor permanente reflectand aceasta noua orientare politica, economica si legislativa.

Legislatia necesara pentru construirea unei astfel de centrale pe o pajiste permanenta poate fi impartita, metodologic, in trei categorii principale:

• legislatia generala a constructiilor (ex., Codul civil, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, Legea nr. 10/1995 privind calitatea in constructii);
• legislatia speciala a energiei electrice (ex. Legea nr. 123/2012 a energiei electrice si a gazelor naturale);
• legislatia speciala care reglementeaza folosirea pajistilor permanente (ex. Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea si exploatarea pajistilor permanente si pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991).

Pe langa actele normative primare mentionate mai sus, se aplica reglementari secundare elaborate pentru aplicarea acestora (de exemplu, Normele metodologice din 2013 de aplicare a prevederilor OUG nr. 34/2013).

Avand in vedere limitarile inerente acestei lucrari si specificul publicatiei in care ea apare, urmatoarele sectiuni se vor concentra asupra prevederilor speciale ale actelor legislative din categoria a treia.

3.2. Dispozitii speciale ale ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2013

Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2013, actul normativ special care reglementeaza organizarea, gospodarirea si exploatarea pasunilor permanente in zonele extravilane ale localitatilor, defineste pajistile permanente astfel: „…terenuri consacrate productiei de iarba si de alte plante furajere erbacee cultivate sau spontane, care nu au facut parte din sistemul de rotatie a culturilor din exploatatie timp de cel putin 5 ani sau mai mult, asa cum este prevazut la art. 4 alin. (1) lit. (h) din Regulamentul (UE) nr. 1.307/2013 al Parlamentului European si al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor norme privind platile directe acordate fermierilor prin scheme de sprijin in cadrul politicii agricole comune si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 637/2008 al Consiliului si a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului, denumit in continuare Regulament”.

In plus, potrivit ordonantei de urgenta, „pajistile permanente pot include si alte specii, precum arbustii si/sau arborii, utilizati si pentru pasunat, cu conditia ca iarba si alte plante furajere sa ramana predominante, precum si terenurile bune pentru pasunat care fac parte din practicile si obiceiurile locului, unde, in mod obisnuit, suprafetele de pasunat nu sunt predominant acoperite cu iarba si cu alte plante furajere erbacee”. De asemenea, in aceeasi categorie se incadreaza „pasunile impadurite cu consistenta mai mica de 0,4, calculata numai pentru suprafata ocupata efectiv de vegetatia forestiera, pasunile alpine, pasunile situate in zonele inundabile ale raurilor si in Lunca Dunarii si Rezervatia Biosferei „Delta Dunarii”, pajistile cultivate sau recoltate in sistem de paludicultura”.

Detinatorii de pajisti sunt definiti ca aceia care detin drepturi de proprietate sau alte drepturi reale asupra terenului sau cei care, potrivit dreptului civil, se califica drept posesori sau detentori precari.

OUG nr. 34/2013 prezinta in mod explicit scopul principal pentru care pajistile trebuie folosite de catre detinatorii acestora, si anume pasunatul animalelor si producerea furajelor. In plus, OUG nr. 34/2013 stabileste principiul ca este interzisa scoaterea definitiva sau temporara a pajistilor situate in extravilan din circuitul agricol. Cu toate acestea, este esential sa retinem ca acest principiu nu este unul absolut. Ordonanta permite indepartarea temporara sau definitiva a pajistilor extravilane din acest circuit, cu avizul Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, permitand astfel folosirea acestor terenuri in alte scopuri decat pasunatul si producerea de furaje.

Scopurile limitate pentru care este permisa aceasta operatiune juridica sunt scoase in relief expresis verbis in cadrul OUG nr. 34/2013. Printre acestea se numara „infiintarea de noi capacitati de producere a energiei regenerabile, in conditiile legii, care sa nu afecteze buna exploatare a pajistilor”. In astfel de cazuri, ordonanta permite si utilizarea duala a pajistilor, ceea ce inseamna ca acestea pot fi utilizate simultan atat pentru activitati agrozootehnice obisnuite (pasunat si productie de furaje), cat si pentru gazduirea de noi centrale de energie regenerabila. In situatiile care implica dubla intrebuintare, respectarea regulilor generale prevazute de OUG nr. 34/2013 ramane obligatorie. Acestea includ respectarea planurilor si a reglementarilor locale de gestionare a fondului pastoral, precum si respectarea normelor privind bunele conditii agricole si de mediu. In practica, este de remarcat faptul ca am intalnit cazuri in care contractele de superficie pentru pajistile destinate amplasarii de panouri fotovoltaice includeau clauze detaliate pentru a asigura continuitatea pasunatului, ele facand referire directa la reglementarile pastorale aplicabile in locurile cu pricina.

De asemenea, este de remarcat faptul ca scoaterea pasunilor extravilane din uzul agricol in alte scopuri decat cele permise expres prin OUG nr. 34/2013 este strict interzisa si atrage raspunderea contraventionala a celui responsabil.

Exceptia privind amplasarea de noi facilitati energetice impune ca beneficiarii pajistilor permanente situate in extravilan, care sunt definitiv scoase din circuitul agricol, sa compenseze aceasta pierdere prin introducerea in circuit a unei suprafete echivalente de teren neproductiv. Aceasta refacere trebuie finalizata in termenul specificat in documentul de aprobare pentru scoaterea definitiva a pajistii din uz agricol, garantandu-se astfel ca suprafata totala a pajistilor ramane constanta la nivel local, judetean sau national, dupa caz. Obligatia de refacere nu se aplica in cazurile de scoatere temporara a pajistii din folosinta agricola.

Indiferent daca scoaterea pajistilor din folosinta agricola este definitiva sau temporara, exista obligatia de a fi intreprinse lucrarile necesare in vederea refacerii covorului de vegetatie.

Scoaterea definitiva sau temporara a terenurilor din circuitul agricol necesita o aprobare administrativa specifica, astfel: „prin decizie a directorului directiei pentru agricultura judetene, pentru terenurile in suprafata de pana la 100 ha inclusiv, cu avizul Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale” si „prin hotarare a Guvernului, pentru terenurile agricole cu suprafata de peste 100 ha, initiata de Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale”. In plus, „beneficiarii aprobarii scoaterii din circuitul agricol a terenurilor ocupate cu pajisti permanente sunt obligati sa inregistreze decizia de aprobare la primaria din raza unitatii administrativ-teritoriale unde se afla terenul, in termen de 30 de zile de la data comunicarii acesteia, in vederea inregistrarii in registrul agricol”.

Pajistile intravilane sunt scoase din folosinta agricola prin eliberarea autorizatiei de construire, cu respectarea obligatiei unitatii administrativ-teritoriale de a mentine suprafata de pajisti permanente la nivel local, judetean sau national astfel cum aceasta a fost inregistrata la 1 ianuarie 2007. In acest caz, obligatia de recuperare corespunzatoare pentru scoaterea definitiva din circuit trebuie indeplinita inainte de eliberarea autorizatiei de construire.

De asemenea, este de remarcat faptul ca, potrivit prevederilor OUG nr. 34/2013, amplasarea facilitatilor de producere a energiei regenerabile nu are ca rezultat schimbarea categoriei de folosinta a terenului din „pasuni” in „curti-constructii”. Filosofia generala a OUG nr. 34/2013 pune accent pe mentinerea categoriei de folosinta a terenurilor (i.e., „pasuni”), cu anumite exceptii dincolo de sfera preocuparilor noastre curente.

O prevedere esentiala a OUG nr. 34/2013 este obligatia de a respecta prevederile Legii nr. 18/1991 (cunoscuta sub denumirea de „Legea fondului funciar”) la scoaterea pajistilor permanente din uz agricol. Pentru a asigura claritate, sectiunea urmatoare va detalia prevederile relevante ale Legii fondului funciar care reglementeaza acest aspect punctual.

3.3. Dispozitii generale ale Legii fondului funciar

Legea fondului funciar serveste drept cadru legislativ general care reglementeaza scoaterea definitiva a terenurilor din folosinta agricola. In conformitate cu aceasta lege, pajistile permanente sunt catalogate ca terenuri agricole, aceasta clasificare nenecesitand comentarii suplimentare.

In timp ce Legea fondului funciar interzice in general construirea de cladiri pe terenurile agricole, se fac exceptii specifice pentru centralele de producere a energiei regenerabile (denumite in lege capacitati „specifice producerii de energie electrica din surse regenerabile: capacitati de productie a energiei solare, energiei eoliene, energiei din biomasa, biolichide si biogaz, unitati de stocare a electricitatii, statii de transformare sau alte sisteme similare”). Aceste amenajari pot fi amplasate pe terenurile agricole extravilane de pana la 50 de hectare din clasele de calitate III, IV si V.

In plus, Legea fondului funciar ofera detalii suplimentare cu privire la utilizarea duala a pajistilor, care, dupa cum s-a mentionat, este permisa prin OUG nr. 34/2013. Astfel, concret, indepartarea definitiva sau temporara a pajistilor din circuitul agricol, atunci cand se prefigureaza intrebuintarea duala, se infaptuieste numai in privinta portiunii de teren ocupata de centrala de producere a energiei regenerabile, suprafata ramasa pastrandu-se in folosinta agricola.

Legea conditioneaza scoaterea din circuitul agricol, necesara pentru obtinerea autorizatiei de construire, de plata unei taxe specifice. Aceasta taxa se face venit la fondul special de imbunatatiri funciare gestionat de Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale si de Ministerul Mediului, Apelor si Padurilor.

Trebuie luate in considerare si limitarile temporare impuse de Legea fondului funciar privind scoaterea temporara a terenurilor agricole extravilane (de exemplu, pajistile permanente) din circuitul agricol. O astfel de inlaturare poate fi aprobata initial pentru o perioada de doi ani, care poate fi prelungita cu inca doi ani, cat timp exista o justificare a beneficiarului. Daca nu se solicita prelungirea sau daca termenul prelungit expira, terenul poate fi scos definitiv din folosinta agricola, ceea ce, in cazul pajistilor permanente, activeaza obligatia de compensare a suprafetei pierdute. In cazul in care terenul scos temporar din folosinta agricola nu este ulterior indepartat definitiv din circuitul agricol, acesta trebuie readus in folosinta agricola la aceeasi calitate si la aceeasi categorie de folosinta ca inainte de aprobarea scoaterii temporare, in termen de un an de la expirarea perioadei de scoatere temporara.

Aceste prevederi generale ale Legii fondului funciar completeaza cadrul stabilit prin OUG nr. 34/2013. Interconexiunea dintre aceste doua acte normative trebuie luata in considerare cu atentie de catre dezvoltatorii care planifica proiecte de energie regenerabila pe pajisti pentru a se asigura conformitatea cu cerintele legale imperative ale acestor acte.

Posibilitatea infiintarii de instalatii energetice pe pajisti, introdusa prin Legea nr. 254/2022 pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 si a altor acte normative („Legea nr. 254/2022”), este in prezent limitata la data de 31 decembrie 2026, conform prevederilor art. 2 din Legea nr. 254/2022. In opinia noastra, ar fi prudent ca legiuitorul roman fie sa elimine aceasta limitare temporala, fie sa o extinda, intrucat este putin probabil ca problema nationala a exploatarii deficitare a aproape jumatate din suprafata totala a pajistilor si a scaderii efectivelor de animale sa fie rezolvata pana la implinirea acestui termen. Avand in vedere probabilitatea mare ca potentialul agricol al multor pajisti sa continue sa fie subvalorificat si dupa 31 decembrie 2026, legiuitorul ar putea salvgarda utilitatea generala a acelor pajisti, permitand construirea de instalatii energetice pe ele si dupa aceasta data (de altfel nu prea indepartata).

(va urma)

Autor:

av. drd. Mihnea-Tudor D. ORJAN ‒ Avocat colaborator (Associate) in cadrul Leroy si Asociatii S.C.A.

…citeste articolul integral in Revista Constructiilor nr. 220 – decembrie 2024, pag. 146-148, 150